Автореферат (Программно-стратегические документы в государственной политике Российской Федерации институциональный анализ), страница 6

и др. Российская промышленность на перепутье. Что мешает нашим фирмам статьконкурентоспособными. - М.: ИД ГУ-ВШЭ, 2007.61Ясин Е. и др. Состоится ли новая модель экономического роста в России? // Вопросы Экономики. 2013. №5. С.4–39.5822Президента РФ (2012 г.). Из них официально принятыми являются только КДР-2020и Майские Указы.

Обнаружено, что разработка всех четырех СД хронологическисовпадаетспрезидентскимиизбирательнымикампаниями.КДР-2020формулировалась до кризиса 2008 года и не отвечает задачам посткризисногопериода. С принятием Майских Указов нивелируется роль официальной КДР-2020:приоритетной задачей органов власти становится исполнение обещаний МайскихУказов Президента. Событийный анализ показывает приоритетную роль МайскихУказов Президента, которые не являются формально СД, а также непубличныйстатус ключевого указа №596 Майского пакета - гриф «для служебногопользования».Второй параграф четвертой главы «Место стратегических документов всистеме государственных решений» путем анализа законодательных норм изаконопроектов фиксирует отсутствие законодательно закрепленного места и ролиСД в системе государственных решений, отсутствие санкций и моделей поведенияпри несоответствии государственной политики СД в России.

Не определеныгарантии бюджетного финансирования стратегий. На основании подзаконных актови законопроектов выявлено подчиненное положение СД (а именно КДР) другимдокументам, прежде всего Посланиям Президента (далее - ПП) и Стратегиинациональной безопасности. При этом сами ПП существуют вне правового поля:нормативное закрепление ПП в системе государственных решений отсутствует.Через механизм ПП, на который обязана ориентироваться КДР, Президент РФстановится ключевым актором в определении долгосрочных целей и приоритетов.Отсутствуют обязательства учета мнения общественных акторов касательнодолгосрочного развития. Проект ФЗ о ГСП, находящийся на момент написаниядиссертации на рассмотрении в Парламенте, закрепляет эту модель: исключениеобщественных акторов из стратегического процесса, приоритетная роль Президентаи бюрократических закрытых документов (ПП) в системе стратегическогоуправления в России.

Нормативная модель работы с СД постепенно сокращаетзначимость СД в государственной политике: формально любой Указ Президента23илиППможетотменитьположенияСД,подрываяинституциональнуюсуверенность СД и сокращая их возможность функционировать как институтразвития.В пятой главе «Институциональный анализ работы со стратегическимидокументами в России: функционирование института» рассматривается, какфактически создается, реализуется и контролируется исполнение СД в России.Первый параграф пятой главы «Участие общественных групп в разработке имониторинге исполнения стратегических документов в России: преобладаниетехнократического подхода» проводит актор-сетевой анализ трех собранных длядиссертации баз: участников разработки КДР-2020, участников обновленияСтратегии-2020, членов комиссии мониторинга исполнения КДР-202062. Акторныйанализ позволяет констатировать политическую зависимость работы с СД от ФОИВи лично Президента РФ.

В формулировании официальных СД и мониторинге ихисполнения ключевую роль играют технократы и бюрократический аппарат ФОИВ:50% разработчиков КДР-2020 являются представителями ФОИВ, 91% членовкомиссии по мониторингу назначаются на своих постах лично Президентом РФ,Майские Указы Президента сформулированы в закрытом режиме в АдминистрацииПрезидента. Сформулированная публично с преобладанием экспертов (78%разработчиков) Стратегия-2020 осталась официально не утвержденной. Снижениекачества реформ является негативным эффектом исключения групп интересов изформулирования и мониторинга исполнения СД: ОИВ имманентно заинтересованывсохранениистатус-кво,а«экономическиереформынаиболееуспешнопродвигались в тех странах, где правительства сильнее зависели от избирателей»63.Технократическая модель также способствует стабилизации политического режима:централизация контроля над стратегической политикой позволяет ФОИВ проводить62Работа над Стратегией до 2010 года (Программа Грефа) не была формализована, информация о составе участниковзакрыта, однако экспертные интервью утверждают широкое вовлечение общественных акторов в разработкуПрограммы Грефа.63Яковлев А.А.

Взаимодействие групп интересов и их влияние на экономические реформы в современной России.Препринт wp4/2004/01. - М.: ГУ-ВШЭ, 2004; Hellman J.S. Winners Take all: The Politics of Partial Reform inPostcommunist Transitions // World Politics. 1998. №50. С.203-34.24перераспределение ресурсов в пользу ключевых электоральных групп 64. Результатыакторного анализа согласуются с предположением Д.Норта, что институты служатинтересам тех, кто занимает в них позиции, позволяющие влиять на формированиеновых правил.

Различие состава разработчиков Программы Грефа и КДР-2020обуславливает гипотезу, что содержание этих СД будет существенно отличаться.Второй параграф пятой главы «Контент-анализ стратегических документов:консервативная повестка официальных документов» представляет результатыконтент-анализа двух стратегических документов: Программы Грефа и КДР-202065.Текст был разделен по тематическим блокам и проведено кодирование каждогоблока по двум шкалам: кто агент развития (государство или общество, граждане,бизнес) и каков метод обеспечения развития (реформирование старых институтов,создание новых, консервация существующей модели). Контент-анализ выявилмодернизационнуюсокращениемсущностьПрограммыгосударственнойроливГрефа:развитиеэкономике,обеспечиваетсяэкономическийростобеспечивается рыночными механизмами. Официальная КДР-2020 напротив:нацелена на увеличение роли государства как агента развития, приоритетгосударственного сектора вразвитииРоссии, наиболее распространенныммеханизмом стратегических изменений являются государственная поддержка,социальные обязательства государства и государственное стимулирование.

КДР2020 обладает низкой конкретизацией предлагаемых действий. Результаты контентанализа подтвердили промежуточную гипотезу: преобладание среди разработчиковКДР-2020 представителей ФОИВ привело к ее консервативному содержанию иусилению, согласно тексту, позиций инкумбентов, а также низкому качествупроработки предлагаемых реформ.В третьем параграфе пятой главы «Реализация стратегических документов вРоссии: анализ влияния на государственную экономическую политику» собраны и64Политические режимы в XXI веке: институциональная устойчивость и трансформации. Ed. П. В. Панов и О.

Г.Харитонова. Vol. 3. - М.: ИНИОН РАН, 2012.65Контент-анализ обновленной Стратегии-2020 и Майских указов по этой технологии не проводился в связи сформальным несоответствием этих СД стратегическому тексту по критерию объема и единства: Стратегия-2020содержит 800 страниц, Майские Указы представляют собой пакет 11 законов.25проанализированы различные оценки реализации СД.

Ожидаемо не принятыеофициально СД (Программа Грефа и Стратегия-2020) не имели прямого влияния наполитическое управление. Степень реализации Программы Грефа варьируется от20% до 38% в зависимости от раздела документа. Но три показателясвидетельствуют, что даже официальная КДР-2020 не влияет на государственноеуправление. (1) В Основных направлениях деятельности Правительства до 2018 года(далее ОНДП-2018) отсутствуют привязки к целевым ориентирам КДР-2020. (2)Министр экономического развития РФ отмечает отсутствие бюджетных гарантийисполнениягосударственныхпрограмм.(3)Экспертизаведомственныхиотраслевых стратегий показывает, что 55% из них не связана с КДР-202066.

Наконец,обновленная Стратегия-2020 также не влияет на государственную политику России,о чем свидетельствует несоответствие 3-летних бюджетных планов ПравительстваСтратегии-202067. Единственным влиятельным документом являются Майскиеуказы, которые полностью исключили КДР-2020 из стратегического целеполагания.В ОНДП-2018 устанавливается, что документ принят для исполнения целевыхпоказателей Майских Указов и Посланий Президента 2012 года и не подчиняетсяКДР-2020, что подтверждает проведенный в диссертации сравнительный анализцелевых ориентиров КДР-2020, Майских Указов и ОНДП-2018.

Приоритетная ролькраткосрочных задач Майских указов в ущерб долгосрочным целям можеттрактоваться как элемент «ручного» управления, осуществляемый Президентом РФ.Четвертый параграф пятой главы «Сокращение публичной роли стратегическихдокументов: медиа-дискурс» приводит косвенные подтверждения периферийногозначения задачи экономической модернизации в России, что выражается в падениизначимости СД как публичного института. В базе Интегрум был собран массивпубликаций в СМИ с упоминанием четырех СД и Посланий Президента в период с1999 года по 1 июля 2013 года.

Снижение частоты публикаций показывает падениеобщественного интереса ко всем СД и к ПП как в центральных, так и в66Дементьев В. Я планов наших люблю громадье… // Новый курс. 2011, №53. С.26-32.Акиндинова Н.В., et al. Экспертный доклад НИУ ВШЭ об основных направлениях бюджетной политики на 20132015 гг. [электронный ресурс] http://www.hse.ru/news/57189232.html (дата обращения: 01.11.2012).6726региональных СМИ. Главным информационным поводом периода стало принятие в2008 году КДР-2020, которая в 2012 году была вытеснена в медийном полеМайскими Указами. Общее упоминание СД как инструментов стратегическогоуправления в медиа с течением времени сокращается; снижение медийного интересапарадоксально на фоне общего роста количества СД и захвата стратегическимуправлением все новых общественных сфер.

Трехмерное понимание власти Льюкса,где власть фокусируется на контроле над политической повесткой, позволяетговорить, что медиа-анализ демонстрирует снижение влияния СД на общественнуюповестку дня с течением времени. Медийные характеристики СД можно объяснитьстремлением федеральной власти избежать очевидного противоречия в публичномпространстве запроса на реформы в России и реализуемой ad hoc консервативнойполитики.Пятый параграф пятой главы «Политическая роль работы со стратегическимидокументамивроссийскойполитическойсистеме»подводититогинституционального анализа работы со стратегическими документами в России. ВРоссии работа с СД не является институтом государственной политики, о чемсвидетельствуют различные ее качества: де-факто отсутствие влияния СД нагосударственную политику, отсутствие нормативной институционализации СД,исключение публичных акторов из формулирования СД.