Диссертация (Влияние политики федерального центра на трансформацию региональных политических режимов в России), страница 11

Обладая функциями контроля, координатораи медиатора, они действительно способствовали достижению целейфедерального Центра.С другой стороны, оказав краткосрочный эффект, данный институт ужек 2004-2005 гг. начинает терять свое влияние. Во-первых, основные причинытакой тенденции находятся в сфере формальной организации институтаполпредов: отсутствие распорядительных функций [Туровский, 2007: 245248]. В логике неоинституционального подхода это выражается в отсутствиивозможности(полномочий)применениямеханизмовпринужденияинаказания.

Это привело бы к возникновению как новых сильныхполитических игроков, так и нового уровня государственного управления.Так что же, тем не менее, способствовало относительной эффективностиреформы? Ответ на данный вопрос - в трансформации стимулов ипредпочтений региональных акторов. Возрастная структура региональнойэлиты на рубеже 1990-2000-х гг. указывает на то, что политикоуправленческие компетенции значительной ее части были сформированы вбрежневскую эпоху либо в период «перестройки» [Баранов, 2005;59Крыштановская, 2005].

Тем самым, пример эффективного советскогопорядкавсочетаниисосклонностьювосприятияуправлениякакиерархизированного процесса (вплоть до муниципалитетов) стал важнопредпосылкой для отказа от автономии (а главное - ответственности)региональных акторов.Реформированиеоргановрегиональнойвласти,хронологическиявляясь одним из первых в ряду преобразований, имело своей цельюунификацию (на сколько это возможно в РФ) субнациональных политий,регламентацию взаимоотношения ветвей власти как внутри региона, так и сЦентром, определение экономической основы и полномочий субъектовфедерации.

Другими словами, изменение формальных «правил игры»представляло собой попытку более детализированного, чем в Конституции,обоснования выбора альтернатив.Результатпреобразованийпродемонстрировалвысокуюстепеньсокращения институционального разнообразия в регионах. Так в контексте1990-х гг. результаты типологизации региональных режимов В.Я.Гельманахарактеризовались широким разнообразием, однако в 2000-е гг.

модельпрактически потеряла свой эвристический потенциал [Гельман, 1998: 105106]. С другой стороны, как показывает анализ ФЗ «Об общих принципахорганизации…», важнейший параметр взаимоотношений федеральной властис субъектом федерации, разграничение предметов ведения, по сути, осталсябез детализации, определяясь «Конституцией РФ, Федеративным договороми иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий…»(ст. 1.5). Значение Федеративного договора для политиков в практическойдеятельности значительно снизилось в 2000-е гг. [Смирнягин, 2010: 52], чтооставляет возможность детализации взаимных полномочий лишь на уровне«иных договоров», не обязательно затрагивающих все субъекты РФ (т.к.этого не указано в законе), а значит не претендующими на универсальность.Согласнозакону,главаисполнительнойвластирегионасталименоваться высшим должностным лицом субъекта РФ, а пакет поправок,60инициированныйВ.Путинымпредупрежденияивмае2001приостановленияг.,внесвозможностьПрезидентомдеятельностирегиональных органов власти в случае установленного судом факта принятиянормативного акта, противоречащего федеральному законодательству (ст.9.2), а согласно поправке от 17 июня 2007 г.

такие полномочия получил иглава исполнительной власти. Следовательно, данные меры не ослабилирегиональныймонополизм,анаоборотусилилиего,укрепивиконсолидировав исполнительную власть в регионе и сформировав ееинституциональную связку с президентом на партикулярной основе.Централизациявсфереинститутовучастиярегионовнаобщенациональном уровне воплотилась в реформе Совета Федерации.Замена глав регионов и глав региональных легислатур на их назначенцевпозволила [Ортунг, 2010: 86-88]:- устранить региональных лидеров из политики федеральногоуровня;- ослабитьтрансляциювозможностиинтересовнепосредственногокакзасчетотсутствияпредставительства,такиослабления связи сенатора с регионом за счет работы напостоянной основе.Более неоднозначные результаты получены в ходе реализации реформвсфереэлекторальногопроцесса.СледуяроссийскомуполитологуА.Кыневу, можно выделить три этапа осуществления реформированияпартийных и электоральных систем в регионах [Кынев, 2006: 149-154]:- 2001 – 2005 гг.

– первоначальное изменение законодательства:отменарегиональныхизбирательнойрегистрационныхсистемы,партий,введениеусилениеролиорганов,введениесмешаннойконтрольныхигосударственногофинансирования;- 2005 - лето 2006 гг. – отмена избирательных блоков, повышениезаградительных барьеров;61- лето 2006 - 2010 - дальнейшее ужесточение законодательства.Практики портостроительства и электоральные процессы в российскихрегионах демонстрируют высокий уровень резистентности и адаптацииакторовкновымизбирательныхусловиям.прав…»,Такзаконсогласно«Обкоторомуосновныхвведенагарантияхсмешаннаяэлекторальная система, был принят в 2002 г., а указанная мера вступала вобязательную силу 14 июля 2003 г.

Ни один регион не ввел новую системураньше положенного срока, более того, инструменты и возможности Центраоказалисьнедостаточныдлявлияниянасубъекты,буквально«проскочившие» в новый электоральных цикл (весной 2003 г.) по старойсистеме (Башкортостан, Дагестан, Санкт-Петербург, Саратовская обл. и др.),а в Корякском АО региональное законодательство не было приведено всоответствие и к региональным декабрьским выборам того же года.Но, как показали региональные выборы первого этапа, задачифедерального центра, выражавшиеся в укреплении федеральных партий(«Единой России» прежде всего) в регионах, были достигнуты лишь отчасти.Губернаторы как ведущие акторы, стараясь минимизировать собственныеиздержки,вэлекторальныхкампанияхпроявлялисклонностькдиверсификации ресурсов (кампании 2004 г. в Амурской, Архангельской,Магаданской обл.

и др.).На недостаточный уровень политических ресурсов указывает иповышение уровня административного давления на рубеже 2004-2005 гг.:массовыеотказыврегистрациибылизафиксированывБрянской,Воронежской, Магаданской областях.Второй этап реформирования партийной и электоральной систем тесносвязан с реформой «мягкого назначения» глав субъектов федерации.

Какпоказывают преобразования, для Центра было важно установить теснуюсвязку между «Единой Россией» и главами региональной исполнительнойвласти для сосредоточения дефицитных ресурсов в партии.62Бюджетная реформа при первом приближении является одной изнаиболее благополучных в отношении стратегических задач Центра. Какотмечает ряд исследователей, регионы постепенно в течение 2000-х гг.снижают свою финансовую самостоятельность [Чернявский, Вартапетов,2003;Швецов,2008].К2006г.федеральномуцентруудалосьсконцентрировать около 60 % всех бюджетных средств.С другой стороны, в ситуации превалирования неформальныхинститутов элементы бюджетной политики входят во взаимодействие сэффектами других реформ централизации, например, регионы-донорысохранили возможность «торга» с Центром по поводу распределения средств.Об этом мы можем судить по национальным проектам, а также по особымэкономическим зонам.

Бюджетная политика в России отнюдь не стала болееунифицированной.Таким образом, централизация 2000-х гг. в России имела в качествеосновной детерминанты генезис отношений между Центром и регионами впредшествующий период, и в целом была актуализирована необходимостьюусиления контроля над регионами и перераспределением полномочий. Всвою очередь, данные стратегические задачи воплотились в комплексе мерадминистративно-территориального,институционального,правовогоиуправленческого характера и имели положительные последствия для Центра,а по ряду вопросов – для регионов (устойчивость финансовых потоков,ликвидация выборов глав исполнительной власти как неопределенности –личная / корпоративная цель и др.).2.2Кадровая политика федерального центра: закономерности вреформе «мягкого назначения» глав регионовО переходе к новому порядку формирования корпуса глав регионовбыло объявлено после трагедии в Беслане в сентябре 2004 г., где в результатезахвата заложников исламистскими радикалами погибло более 330 человек.63Официальноеобоснованиереформы,темсамым,заключалосьвнеобходимости обеспечения целостности страны со ссылкой на 77 ст.Конституции, определяющую систему исполнительной власти как единую исоподчиненную [Вступительное слово…, 2004].С другой стороны, к данному периоду стали проявлять своюэлекторальную и консолидационную неэффективность протеже Кремля, всередине 2000-х гг.

все еще сохранялся так называемый «красный пояс»региональных режимов, в которых значимую роль играли коммунисты как взаконодательной, так и исполнительной власти5. Весной 2004 г. нагубернаторских выборах в Архангельской области поддерживаемый «ЕдинойРоссией» действующий губернатор А. Ефремов проиграл во втором туредиректору местного молокозавода Н. Киселеву, в Алтайском крае одержалпобеду известный юморист М. Евдокимов, а в Рязанской области ИгорьМорозов уступил члену партии «Родина» генералу-полковнику Г. Шпаку.Годом ранее ставленник федеральной власти Н. Карпенко проиграл выборы вМагаданской области.Новый порядок наделения полномочиями глав регионов помимоликвидации электоральных рисков определил более высокую степеньконтроля и управляемости со стороны Центра, ведь для отстранения главысубъекта федерации стало достаточно лишь утраты доверия президента.Интересно, что и сами главы выступили за изменение порядка формированияисполнительной власти в регионах.