35878 (Конституційно-правовий статус органу виконавчої влади України, структура та критерії його визначення.)

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Чикурлій Сергій Олександрович

УДК_342.9(477)

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

12.00.02 – конституційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ – 2008

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України, Копиленко Олександр Любимович, Інститут законодавства Верховної Ради України, директор.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,член-кореспондент АПрН України, Ярмиш Олександр Назарович, Державний науково-дослідний інститут МВС України, начальник;

кандидат юридичних наук, Грабильніков Анатолій Васильович, Дніпропетровський національний університет, заступник декана юридичного факультету з наукової роботи та міжнародних зв’язків

Захист відбудеться 16.042008 року о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора (кандидата) юридичних наук в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розісланий 14.03. 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Одними із найгостріших проблем, вирішення яких стоїть на порядку денному перед сучасною українською державою, є проблеми, пов’язані з реалізацію виконавчої влади та побудовою системи органів, які її здійснюють, адже внаслідок реалізації виконавчої влади відбувається прямий і безпосередній вплив на процеси суспільного розвитку. Особливого значення при вирішенні проблем, пов’язаних із виконавчою владою, необхідним є вивчення теоретичного аналізу, осмислення базових основ, а також якісного нормативно-правового регулювання статусу складових елементів системи органів виконавчої влади України. Така необхідність зумовлена суто практичними потребами підвищення якісного рівня діяльності системи органів виконавчої влади України та її змістовної переорієнтації на реалізацію прав та свобод людини і громадянина.

Аналіз сучасного стану теоретичної та практичної розробки питання статусу органів виконавчої влади України дає змогу виявити деякі проблемні моменти, які необхідно розглянути і запропонувати шляхи їх вирішення. Зокрема, йдеться про збереження впливу традиційних підходів і методів у теоретичному аналізі феномену виконавчої влади, існування прогалин та суперечностей у правовому регулюванні питань, пов’язаних із діяльністю органів виконавчої влади України. Так, досі не прийнято Закон України “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, актуальними залишаються питання конституційності окремих положень нещодавно прийнятого Закону України «Про Кабінет Міністрів України», очевидним є застарілий характер Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Завдяки вищій юридичній силі Конституції України та основоположному характеру норм конституційного права особливого, пріоритетного значення у процесі дослідження феномену виконавчої влади набуває аналіз саме конституційно-правового статусу органів виконавчої влади України. Дослідження конституційно-правового статусу органів виконавчої влади України стає особливо актуальним у контексті потреби наступного вдосконалення конституційно-правового регулювання суспільних відносин в Україні та завершення започаткованої у 1998 році адміністративної реформи, подальша реалізація якої неможлива без наукового обґрунтування, чіткого розуміння конституційно-правового статусу органів виконавчої влади та його якісного нормативно-правового забезпечення.

Наведені фактори зумовлюють необхідність наукових розробок та практичних рекомендацій у досліджуваній сфері, а також свідчать про її актуальність.

Слід відзначити, що загальнотеоретичні питання статусу органів виконавчої влади досліджувались у наукових працях таких філософів та мислителів, як Аристотель, Полібій, Г. Гегель, Т. Гобс, Т. Джефферсон, Дж. Локк, Дж. Медісон, Ш. Монтеск’є, Ж.-Ж. Руссо. Для дисертаційної роботи важливе значення мали наукові розробки таких учених – теоретиків держави і права та фахівців у галузі конституційного та адміністративного права, як С.А. Авакян, В.Б. Авер’янов, Ф.М. Аляутдінов, Л.К. Байрачна, Д.М. Бахрах, І.Л. Бачило, К.С. Бєльський, А.І. Бобилєв, Н.А. Богданова, С.К. Бостан, В.О. Величко, Б.М. Габричидзе, А.З. Георгіца, І.П. Голосніченко, І.І. Дахова, В.А. Дерець, А.В. Дуда, Л.М. Ентін, В.П. Єрмолін, В.І. Іващенко, В.М. Кампо, П.В. Кикоть, С.П. Кисіль, Ю.М. Козлов, В.П. Колісник, І.Б. Коліушко, А.М. Колодій, В.К. Колпаков, О.Л. Копиленко, В.В. Кравченко, О.Д. Крупчан, А.Р. Крусян, Є.Б. Кубко, О.Є. Кутафін, Б.М. Лазарєв, А.В. Макаренко, М.Н. Марченко, О.В. Марцеляк, В.Ф. Мелащенко, А.О. Мішин, Г.О. Мурашин, В.С. Нерсесянц, Н.Р. Нижник, А.Ф. Ноздрачов, Д.М. Овсянко, М.Ф. Орзіх, О.М. Осавелюк, В.С. Основін, В.Ф. Погорілко, О.І. Полянський, Т.О. Проценко, Л.М. Силенко, О.Ф. Скакун, Ю.М. Старілов, В.П. Тимощук, Ю.М. Тихоміров, В.В. Толстошеєв, Ю.М. Тодика, О.О. Томкіна, О.Ф. Фрицький, В.Є. Чиркін, О.І. Черкасов, В.М. Шаповал, Н.Г. Шукліна, М.К. Якимчук.

Не зважаючи на значну кількість публікацій у окресленій сфері, проблема визначення поняття конституційно-правового статусу органу виконавчої влади та специфіки конституційно-правового статусу різних видів органів виконавчої влади України залишається комплексно недослідженою. Відсутність ґрунтовного теоретичного осмислення конституційно-правового статусу органу виконавчої влади зумовлює існування труднощів для повноцінного функціонування як системи органів виконавчої влади, так і конституційної системи стримань і противаг України.

У вітчизняній науці конституційного права питання пов’язані з проблемою конституційно-правового статусу органу виконавчої влади, розкривалися недостатньо чітко і фрагментарно.

Необхідно відзначити також й те, що за останній період в Україні захищено ряд дисертацій, які містять науковий аналіз окремих аспектів загальної проблеми конституційно-правового статусу органів виконавчої влади України. Однак ці праці не містять комплексного наукового підходу до проблеми визначення конституційно-правового статусу органу виконавчої влади та специфіки конституційно-правового статусу різних видів органів виконавчої влади України. Тому дане дослідження органічно їх доповнює, а наявність зазначених робіт не позбавляє його актуальності.

Зв’язок роботи з науковими програми, планами, темами. Обраний дисертантом напрям наукового дослідження належить до пріоритетних у галузі науки конституційного права. Дисертація виконана як частина загального плану науково-дослідної роботи Інституту законодавства Верховної Ради України, зокрема вона є складовою програми «Стратегія розвитку законодавства України» (державний реєстраційний номер № 0103U007975).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є узагальнення на основі врахування досягнень науки конституційного права, юридичної практики, вітчизняного та зарубіжного досвіду конституційно-правового регулювання системи органів виконавчої влади, визначення поняття конституційно-правового статусу органу виконавчої влади України, його основних елементів, специфіки конституційно-правового статусу різних видів органів виконавчої влади України.

Для досягнення зазначеної мети дисертаційного дослідження необхідно вирішити наступні завдання:

• визначити поняття і сутність виконавчої влади, дослідити його еволюцію та сформувати визначення;

• охарактеризувати поняття конституційної моделі організації виконавчої влади та дослідити її види;

• розкрити поняття та особливості побудови системи органів виконавчої влади України,

• проаналізувати особливості нормативно-правового регулювання системи органів виконавчої влади України та конституційно-правові принципи її організації;

• здійснити аналіз елементів конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України;

• дослідити механізм реалізації конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України;

• виявити фактори, які визначають особливості структури конституційно-правового статусу центральних органів виконавчої влади України;

• дослідити структурну характеристику конституційно-правового статусу місцевих органів виконавчої влади України;

• запропонувати і обґрунтувати висновки і пропозиції щодо необхідності внесення змін до системи нормативно-правових актів України, що регулюють організацію та діяльність системи органів виконавчої влади України.

Об’єктом дослідження виступила сукупність правових норм, що визначають елементи правового статусу органів виконавчої влади України, а також підстави, зміни та припинення відповідних правовідносин.

Предметом дослідження є конституційно-правові норми, що закріплюють повноваження та інші елементи конституційно-правового статусу органів виконавчої влади України і містяться, окрім Конституції України, у законах України, указах Президента України, постановах Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України.

Методи дослідження. В основу методології дослідження покладено загальнотеоретичні принципи та підходи до вивчення обраного предмета дослідження. З цією метою використано низку загальнонаукових і спеціальних методів пізнання, зокрема:

формально-логічний метод, за допомогою якого досліджувались сутність конституційно-правового статусу органів виконавчої влади України, його основні елементи, здійснювалася зовнішня наукова обробка емпіричного матеріалу. За допомогою даного методу стало можливим розглядати правовідносини, пов’язані з конституційно-правовим статусом органів виконавчої влади у їх діалектичному взаємозв’язку та взаємодії. Найбільш повно використовувались такі прийоми формально-логічного методу, як опис та аналіз правовідносин із приводу формування та реалізації конституційно-правового статусу органів виконавчої влади, його основних елементів та їх відповідного правового регулювання;

історичний метод, який проявився у виявленні історичних обставин, які зумовили виникнення, розвиток та характер конституційно-правового статусу органів виконавчої влади;

порівняльно-правовий метод, який практично проявився у порівняльному аналізі конституційно-правових актів різних держав щодо статусу органів виконавчої влади, за допомогою якого були встановлені загальні закономірності даного статусу та визначений відповідний позитивний досвід зарубіжних країн;

структурно-функціональний метод, використання якого дало змогу детально розглянути основні елементи зазначеного статусу та визначити місце органів виконавчої влади в конституційній системі стримань і противаг;

системний метод, за допомогою якого конституційно-правовий статус органів виконавчої влади України розглянуто як цілісну взаємопов’язану систему, що базується на комплексному застосуванні всіх інших методологічних підходів, які у своїй єдності відображають різноаспектне бачення конституційно-правового статусу органів виконавчої влади.

Наукова новизна дослідження полягає в тому, що вона є одним із перших у сучасній юридичній науці України монографічних досліджень статусу органів виконавчої влади України із позицій конституційного права, в якому обґрунтовується наявність та основоположне значення конституційно-правового підходу до вивчення зазначеного статусу, визначення та розкриття специфіки його елементів. Дане дослідження узагальнює сучасну теорію і практику конституційно-правового регулювання основних складових елементів системи органів виконавчої влади в умовах проведення конституційної та адміністративної реформи в Україні.

У результаті проведеного дослідження сформульовано нові наукові положення та висновки, а саме:

Вперше:

• обґрунтовано, що поняття “система органів виконавчої влади” є цілком самодостатньою категорією конституційного права і відрізняється від таких споріднених йому понять як “апарат державного управління” та “механізм виконавчої влади”;

• запропонована система критеріїв виділення конституційно-правового статусу органу виконавчої влади;

• обґрунтовано потребу прийняття Закону України “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади України” із урахуванням існуючої нормативно-правої бази щодо центральних органів виконавчої влади, який, відповідно, повинен носити основоположний характер.

Дістали подальшого розвитку:

• обґрунтування наявності та основоположного значення конституційно-правового підходу до вивчення феномену виконавчої влади;

• позиція, відповідно до якої місце та роль виконавчої влади в конституційній системі стримань і противаг обумовлюють конституційну модель організації виконавчої влади кожної країни;

• позиція щодо необхідності розширення у законодавстві конституційно визначених видів актів Кабінету Міністрів України такими різновидами актів: нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України особливого характеру; акти Кабінету Міністрів України програмно-цільового характеру; акти, видані в порядку делегованого законодавства.

Уточнено наступні положення щодо:

• дефініції поняття та змісту виконавчої влади;

• класифікації функцій виконавчої влади;

• дефініції конституційно-правового статусу органу виконавчої влади та елементів його структури;

• системи аргументів щодо обґрунтування існування конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України;

• системи аргументів щодо обґрунтування існування конституційно-правового статусу міністерств України;

• системи аргументів щодо обґрунтування існування конституційно-правового статусу місцевих державних адміністрацій України.

Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості використання їх для удосконалення правотворчого і правозастосовчого процесів у сфері правовідносин, пов’язаних із конституційно-правовим статусом органів виконавчої влади України; прийняття Закону України “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, удосконалення законів України “Про Кабінет Міністрів України” та “Про місцеві державні адміністрації”; подальших наукових досліджень проблем конституційно-правового регулювання статусу органів виконавчої влади України; навчально-методичних цілей у процесі підготовки студентів у галузі конституційного права.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною завершеною науковою роботою. Сформульовані в ній положення, узагальнення, оцінки та висновки, рекомендації та пропозиції одержані дисертантом в результаті опрацювання та аналізу 405 наукових, нормативно-правових джерел та юридичної практики з питань конституційно-правового статусу органів виконавчої влади України, осмислення власного досвіду.

Апробація результатів дисертації. Положення дисертації доповідались на: Міжнародній науковій конференції студентів і аспірантів “Актуальні проблеми правознавства очима молодих вчених” 29-30 квітня 2002 р. (м. Хмельницький); Міжнародній науковій конференції “Україна: шляхами віків” 17 травня 2002 р. (м. Київ); Міжнародній науково-теоретичні конференції студентів, аспірантів та молодих вчених “Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на рубежі двох тисячоліть” 20 лютого 2003 р. (м. Тернопіль); науково-практичній конференції “Проблеми і перспективи розвитку та реалізації законодавства України” 19 квітня 2001 р. (м. Київ); науково-практичній конференції “Проблеми кодифікації законодавства України” 14 травня 2003 р. (м. Київ); п’ятій науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування ” 15-17 червня 2007 р. (м. Одеса).

Публікації. За темою дисертації автором опубліковано 15 наукових статей і тез , 9 з яких – у виданнях, що визнані ВАК України фаховими для спеціальності “Правознавство”.