31670 (Правове регулювання участі прокурора в адміністративному судочинстві щодо захисту прав та свобод громадянина)

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

АНПІЛОГОВ ОЛЕГ ВІКТОРОВИЧ

УДК 351.72.336.74(043.3)

(477)

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ УЧАСТІ ПРОКУРОРА В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ ЩОДО ЗАХИСТУ ПРАВ ТА СВОБОД ГРОМАДЯНИНА

12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового

ступеня кандидата юридичних наук

Київ – 2008

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Відділі проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України Селіванов Анатолій Олександрович, постійний представник Верховної Ради України у Конституційному Суді України

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, профессор Якимчук Микола Костянтинович, Національна академія прокуратури України, Перший проректор;

кандидат юридичних наук, доцент Штефан Сергій Михайлович, Академія адвокатури України, завідувач кафедри теорії та історії держави та права

Захист відбудеться 28.02. 2008 року о _12_ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розісланий 26.01. 2008 року.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради О.М. Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Серед способів правового захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина особливе місце посідає правовий захист з боку незалежного органу - адміністративного суду. Його діяльність покликана гарантувати дотримання прав людини у її відносинах із владними структурами, дозволяє дати належну оцінку діяльності суб’єктів, що мають владні повноваження, у випадку порушення ними чинного законодавства і, тим самим, забезпечити реалізацію принципу відповідальності державної влади за свою діяльність перед людиною.

За таких умов потребує поглибленого дослідження інститут представництва прокурора в адміністративному судовому процесі. Практика застосування норм Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) дозволяє визначити низку протиріч, колізій, що обумовлює потребу вдосконалення механізму судового захисту. У цьому контексті варто зазначити, що поза увагою положень адміністративного процесуального законодавства залишились питання щодо забезпечення трактування понятійного апарату адміністративного процесуального представництва, підстав його виникнення, особливостей здійснення. Недостатнім є правове регулювання відносин з представництва за законом у визначенні ролі органів прокуратури, інших органів державної влади, місцевого самоврядування.

При цьому першочергового значення набувають питання щодо вдосконалення правового регулювання представництва, здійснюваного прокурором, оскільки Конституція України та Закон України "Про прокуратуру" покладають на прокурора обов’язок представляти в першу чергу інтереси найуразливіших верств населення. Крім того, функціонування дієвого механізму захисту прав, свобод, інтересів громадян, нездатних самостійно захищати свої права є одним з критеріїв визнання держави соціально орієнтованою, правовою.

Існуючі роботи з адміністративного права та процесу були присвячені загальним проблемам адміністративного процесу (О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, В.Г. Перепелюк, А.О. Селіванов, М.М.Тищенко та інші), формування адміністративної юстиції в Україні (І.П. Голосніченко, Ю.С. Педько, А.В. Руденко, О.І. Шостенко та інші), у тому числі – і системи адміністративних судів, а також проблемам захисту прав громадян у відносинах з органами виконавчої влади (В.Б. Авер'янов, І.Л. Бородін, В.М. Гарощук, А.Т. Комзюк, Л.В. Кузенко та інші). Питання участі прокурора у захисті прав громадян розглядались, в основному, у контексті здійснення прокурорського нагляду (Ю.М. Грошовий, П.М. Каркач, І.Є. Марочкін, М.О. Маркін, В.Т. Нор, М.В. Косюта, Г.П. Середа, В.В. Шуба та інші). Окремо постають роботи В.С. Стефанюка, який послідовно захищав ідею формування системи адміністративних судів в Україні та запровадження адміністративного судового процесу на засадах змагальності сторін, диспозитивності, рівності прав його учасників перед законом і судом. Певною мірою питання представництва прокурором інтересів громадянина було досліджено в роботах цивільного процесуального права та господарського процесуального права (І.А. Павлуник, М.В. Руденко, Н.Ю. Сакара, С.А. Чванкін, Б.М. Юрков, М.Й. Штефан, С.Я. Фурса та інші). Разом з тим, проблеми вдосконалення статус прокурора в адміністративному судовому процесу ще не набули всебічного та ґрунтовного науково-теоретичного вивчення з конкретними висновками.

Таким чином, недостатність у розробках на теоретичному рівні, наявність прогалин і колізій у чинному законодавстві та, у зв’язку з цим, необхідність проведення комплексного адміністративно-правового дослідження проблеми вдосконалення захисту прокурором прав, свобод, інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі обумовили вибір теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний дисертантом напрям наукового дослідження належить до пріоритетних у галузі науки адміністративного права. Дисертація виконана як складова загального плану науково-дослідної роботи Інституту законодавства Верховної Ради України, зокрема програми “Стратегія розвитку законодавства України” (державний реєстраційний № 0103U007975).

Дослідження виконано на виконання Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи №1179 (1999) щодо дотримання Україною зобов'язань перед Радою Європи, протоколу №14 до Конвенції (ратифіковано Законом України №3435-IV від 09.02.2006), постанови Верховної Ради України від 28.04.1992р. "Про концепцію судово-правової реформи в Україні".

Мета та основні завдання дисертаційного дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення особливостей здійснення прокурором функції захисту прав, свобод та інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі та обґрунтування напрямків розвитку адміністративного процесуального законодавства у цій сфері, а також формулювання відповідних рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства.

Визначена мета обумовила наступні завдання наукового дослідження:

• дослідити світовий досвід захисту прокурором суб’єктивних прав, свобод та інтересів громадянина у публічно-владній сфері у органах адміністративної юстиції,

• встановити зміст прав, свобод та інтересів громадянина, які є об'єктом захисту прокурором в адміністративному судовому процесі,

• визначити місце інституту участі прокурора в адміністративному судовому процесі у міждисциплінарному інституті представництва,

• систематизувати правові основи участі прокурора в адміністративному судовому процесі,

• охарактеризувати особливості адміністративної процесуальної правосуб’єктності прокурора у адміністративному судовому процесі при захисті прав, свобод та законних інтересів громадянина,

• здійснити порівняльний аналіз форм захисту прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина в адміністративному судовому процесі та у цивільному й господарському процесах, визначити особливості захисту на кожній стадії адміністративного судового процесу,

• визначити напрямки вдосконалення адміністративного процесуального законодавства у частині, що стосується регулювання відносин щодо здійснення прокурором функції представництва та сформулювати відповідні пропозиції щодо змін.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв’язку зі здійсненням прокурором захисту прав, свобод та інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі.

Предметом дослідження є здійснення функції захисту прокурором прав, свобод та інтересів громадянина при проведенні адміністративного судочинства.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сучасні методи наукового пізнання. Їх застосування ґрунтується на діалектиці, що дозволяє дослідити формування адміністративної процесуальної правосуб’єктності прокурора щодо здійснення ним захисту прав, свобод, інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі на підставі аналізу світового досвіду та порівняння його із цивільною процесуальною правосуб’єктністю.

У роботі застосовуються такі методи наукового пізнання: логіко-семантичний – для аналізу та поглиблення понятійного апарату (підрозділи 1.1, 1.2); класифікації та групування – для систематизації правових основ участі прокурора у адміністративному судовому процесі, виділення моделей захисту суб'єктивних прав, свобод та інтересів громадянина у публічно-владній сфері у органах адміністративної юстиції (підрозділи 1.2, 1.3); історико-правовий та порівняльно-правовий - для аналізу особливостей формування інституту представництва прокурором прав, свобод, інтересів громадянина та дослідження сучасних форм захисту прокурором прав, свобод, інтересів громадянина (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2); на основі методів правового моделювання, компаративного, логіко-семантичного методу та документального аналізу формулювались напрямки вдосконалення адміністративного процесуального законодавства (підрозділи 1.2, 2.2, 2.3).

Науково-теоретичною базою дисертаційного дослідження стали праці вітчизняних та зарубіжних вчених з теорії держави та права, адміністративного права та процесу. При підготовці дисертації також використовувались теоретичні напрацювання у галузях філософії права, конституційного права, цивільного процесуального права, господарського процесуального права, а також здобутки фахівців-дослідників проблем розвитку судоустрою та прокурорського нагляду. Нормативною основою роботи є Конституція України, КАС України, чинні законодавчі та інші нормативно-правові акти, які регулюють сферу захисту прокурором прав, свобод, інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі. Емпіричну базу дослідження становить судова практика за участю прокурора. Використано також особистий досвід роботи дисертанта на керівних посадах в органах прокуратури України.

Наукова новизна дисертації полягає у тому, що вона є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексних досліджень, присвячених теоретичним та практичним проблемам вдосконалення захисту прокурором прав, свобод та інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

• дістала подальшого розвитку систематизація способів захисту суб’єктивних прав, свобод та інтересів громадянина у публічно-владній сфері у органах адміністративної юстиції. На підставі аналізу світового досвіду та залежно від ступеню участі прокурора у цьому процесі виділено чотири моделі захисту;

• дістало подальшого розвитку положення про структуру міждисциплінарного інституту представництва шляхом визначення місця інституту участі прокурора в адміністративному судовому процесі як його складової, виділено особливості прокурорського представництва;

• виходячи з характеру регулювання участі прокурора в адміністративному судовому процесі, виділено три групи правових основ такої участі;

• уперше визначено сутність представництва прокурором в адміністративному судовому процесі, виділено три групи правових основ участі;

• уперше визначено сутність представництва прокурором в адміністративному судовому процесі інтересів громадянина як правовідносини, що встановлюються і реалізовуються на підставі Конституції України, Закону України "Про прокуратуру", КАС України в рамках яких прокурор вчиняє в адміністративному судочинстві процесуальні дії від імені і для захисту прав, свобод і законних інтересів осіб – громадян України, що через різноманітні обставини не можуть або позбавлені можливості самостійно відстоювати свої особисті цінності від їх порушень (обмежень) рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єктів владних повноважень – органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб;

• уперше визначені особливості адміністративної процесуальної правосуб’єктності прокурора у адміністративному судовому процесі при захисті прав, свобод й законних інтересів громадян: а) може виступати тільки як представник, б) здійснює представництво визначених Законом України "Про прокуратуру" категорій громадян, в)відносини між прокурором і громадянином є публічно-правовими, г) прокурор є позивачем у процесуальному розумінні, але не володіє власне правами позивача, однак обсяг його процесуальних можливостей під час участі в розгляді судом справи адміністративної юрисдикції є повним, д) прокурор ініціює розгляд адміністративним судом публічно-правового спору, коли цього вимагає захист громадянина та є можливим на будь-якій стадії адміністративного судового процесу;

• на підставі історико-правового аналізу законодавчого визнання державою прав, свобод та інтересів громадян удосконалені поняття "права", "свобода", "інтерес громадянина" у контексті адміністративного судочинства та обґрунтована доцільність їх законодавчого закріплення;

• уперше систематизовані процесуальні дії у порядку представництва прокурором у адміністративному суді першої інстанції та визначені особливості адміністративної процесуальної правосуб’єктності прокурора при перегляді судових рішень. У суді першої інстанції прокурор здійснює такі процесуальні дії: 1) підготовка та подання до адміністративного суду адміністративного позову, 2) представництво інтересів громадянина на стадії попереднього судового розгляду адміністративним судом справи, ініційованої прокурором, 3) участь прокурора у розгляді справи за його позовом чи у іншій справі за його ініціативою та у визначеному законом порядку. Особливості адміністративної правосуб’єктності прокурора при перегляді судових рішень наступні: а) наявність права подавати відповідний до законодавчо встановленого процесуальний акт-документ, який є юридичною підставою здійснення кожного провадження, пов’язаного із переглядом судових рішень; б) формальний характер зміни вимог прокурором або відмови від адміністративного позову; в) можливість доповнення апеляційної чи касаційної скарги, окремого подання на ухвалу і постанову суду не лише прокурором, який їх вніс, але й прокурором вищого рівня; г) наявність права знайомитися з матеріалами справи у адміністративному суді у випадку, якщо прокурор не брав участі у справі з метою вирішення питання про наявність підстав для перегляду судового рішення; д) відсутність права приєднатись до апеляційної чи касаційної скарги;

• обґрунтована необхідність внесення змін до чинного законодавства з метою вдосконалення правового регулювання процедур здійснення прокурором функції представництва у адміністративному судовому процесі.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що висновки можуть бути використані для подальших досліджень загальнотеоретичних питань, пов'язаних із вдосконаленням правового регулювання інституту представництва органів прокуратури (прокурора) в адміністративному судовому процесі. Висновки, сформульовані у дисертації, можуть застосовуватись у законопроектній роботі, зокрема при розробці нових та вдосконаленні чинних нормативних актів, що регламентують відносини, пов’язані із здійсненням прокурором функції представництва. Матеріали дисертаційного дослідження також можуть використовуватись у навчальному процесі , а саме – при викладанні такої дисципліни як "Адміністративний процес".