29116 (Механизм государства), страница 2

Вопрос 2. Понятие и виды органов государства

Выше уже было отмечено, что среди образующих государственный меха­низм организаций органы государства занимают особое место. Именно они не­сут на себе основное бремя по реализации политики государства, определяют его сущность, характеристики социальной и политической жизни.

К числу наиболее существенных черт органов государства, которые при­сущи только им и не являются общими признаками для иных государственных и тем более негосударственных организаций, относятся следующие:

1) государственный орган действует на четкой правовой основе. Его ком­петенция (цели, задачи, функции, права, обязанности, формы и методы дея­тельности) закрепляются исключительно в нормативно-правовом порядке. При этом наиболее общие нормы, определяющие компетенцию государственного органа, содержатся в Конституции и законах РФ. Так, правовую основу дея­тельности прокуратуры Российской Федерации образуют Конституция РФ и Федеральный закон «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г., основу деятель­ности органов внутренних дел — Конституция РФ и Закон РСФСР «О мили - ции» от 18 апреля 1991 г. и т. д. В свою очередь, они могут быть конкретизиро­ваны в иных нормативных актах подзаконного характера, например, положени­ях об определенных государственных органах или иных близких по наименова­нию нормативных актах;

1. государственный орган как структура, действующая в пределах своей
   компетенции от имени государства, наделен властными полномочиями, то есть
   юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную
   власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и
   обеспечивать их реализацию;

2. государственный орган имеет определенную экономическую и организационную обособленность и самостоятельность, а также возможность использовать в своей деятельности потенциал соответствующих предприятий и учре­ждений, называемых «вещественными придатками»;

3. каждый государственный орган сообразно своей компетенции выполня­ет свойственные ему функции. Механизм государства действует через отдель­ные государственные органы: функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в реализации различных функций государства;

4. физическим воплощением государственного органа являются люди, из которых состоит данный орган, — отдельное лицо или их группа, коллектив. «Существование государственной власти, — писал К. Маркс, — находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если от влечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишьтень, воображение, простое название» ¹.

Следует заметить, что, когда речь идет о физическом воплощении органа государства, имеются в виду не люди вообще, а государственные служащие.

Согласно положениям Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственным служащим является граж­данин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обя­занности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ (п. 1 ст. 3). Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государст­венной власти субъектов Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, признаются настоящим Феде­ральным законом государственными служащими РФ (п. 2 ст. 3);

6) государственные органы, как правило, создаются под определенные функции, обусловленные целями и задачами государства в конкретно исторический момент времени, и при наличии правовых оснований для образо­вания конкретного органа. Поэтому система органов государства, так же как и их внутренняя структура, не является застывшей — с изменением функций го­сударства, изменяется и система его органов, а с изменением задач, возложенных на тот или иной орган, могут подвергнуться изменениям содержание дея­тельности и внутренняя структура отдельных органов;

7) все государственные органы образуют иерархически построенную сис­тему, то есть они находятся в определенных отношениях подчинения и дейст­вуют на основе принципа «разрешено только то, что прямо закреплено в зако­не». Иначе говоря, они не могут осуществлять те функции или использовать те полномочия, которые прямо не предусмотрены в акте об их образовании и ком­петенции.

Рассмотренные признаки в своей совокупности и органической взаимосвя­зи раскрывают понятие органа государства и позволяют сформулировать его определение.

Орган государства — это самостоятельная, организационно и хозяйствен­но обособленная часть государственного механизма, состоящая из государст­венных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и не­обходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных функций государства.

Учитывая существующее разнообразие общественных отношений, нахо­дящихся в сфере внимания государства, и, как следствие, множество государст­венных функций, следует отметить, что органы государства также весьма мно­гочисленны и могут быть дифференцированы между собой по различным клас­сификационным признакам: функциям, задачам, компетенции, структуре и т. д.

Чаще всего органы государства классифицируют на основе принципа раз­деления властей на законодательные (Федеральное Собрание РФ), исполни­тельные (Правительство РФ, Министерство иностранных дел РФ) и судебные (Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды).

В зависимости от порядка образования государственные органы подразде­ляются на выборные (Государственная Дума, областные, городские думы и др.) и назначаемые (Правительство, министерства).

По признаку территориального объема деятельности государственные ор­ганы делятся на высшие, центральные и местные. К высшим органам власти в России относятся: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и др. Полномочия высших органов распространяются на всю территорию государства. Центральные органы составляют федеральные министерства, агентства и службы, осуществляющие свою деятельность хотя и на всей терри­тории государства, но в пределах определенных сфер общественной жизни. А местные — главы регионов РФ и иные региональные органы власти — вы­полняют свои функции в пределах территории какого-либо субъекта РФ.

В зависимости от внутренней организации и способа осуществления ком­петенции выделяют коллегиальные органы и единоначальные. Коллегиальные органы принимают решения большинством голосов, простым или квалифици­рованным (Федеральное Собрание, Конституционный Суд РФ). Единоначаль­ные органы имеют место там, где решение принимается единолично руководи­телем (Президент РФ, Прокуратура РФ и др.).

В федеративном государстве, каковым и является Российская Федерация, различаются органы, действующие в общегосударственном масштабе (федеральные) и органы субъектов Федерации. Статья 71 Конституции РФ дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, ст. 72 — что под­лежит совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов; все ос­тальное, согласно ст. 73 Конституции, входит в компетенцию субъектов РФ.

По срокам полномочий есть органы государства, которые функционируют постоянно, но их состав обновляется через установленный срок (Президент, парламент), и бессрочные органы, когда пребывание человека на данном посту заранее не ограничено каким-либо сроком (министерства и ведомства).

По времени функционирования выделяют постоянные и временные органы государства. Постоянных органов абсолютное большинство, поскольку госап­парат рассчитан в основном на деятельность в нормальных условиях. Времен­ные органы создаются в чрезвычайных условиях или для осуществления каких-либо крупномасштабных задач, имеющих особое значение.

Вопрос 3. Структура государственного механизма Российской Федерации. Органы государства и органы местного самоуправления

В период реформ, пик которых пришелся на 90-е гг. прошлого века, систе­ма государственного управления была объектом активных преобразований, сопровождавшихся созданием совершенно нетрадиционных для России институтов политической инфраструктуры, острыми конфликтами, а иногда и прямым противостоянием как между органами власти, так и между властью и населением.

В последнее время как в общественном сознании, так и в среде политиче­скою руководства страны, все более отчетливо проявляется мнение, что только сильное российское государство, располагающее хорошо организованным, дей­ственным, тесно связанным с населением механизмом, в состоянии обеспечить поступательную динамику в развитии нашего общества и организовать выпол­нение крупных задач общественного строительства.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила принципиально но­вую для нашего государства систему высших органов государственной власти. К их числу Основной закон Российского государства (ст. 11) относит Президента РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство России и высшие судебные органы. Необходимо отметить, что российские политические институты, несмотря на известную общность с зарубежными образцами в функциях, структуре и наименованиях, действуют в со­вершенно особом культурно-историческом и политико-правовом контексте, на­кладывающем свой отпечаток на политическую динамику.

Главным, системообразующим фактором, оказывающим определяющее влияние на структуру современного государственного механизма России, является принцип разделения властей, закрепленный в Конституции РФ. В соответствии с ним власть делится как по горизонтали на законодательную, исполни­тельную и судебную, так и по вертикали на федеральную, субъектов Федерации и власть органов местного самоуправления.

Строго говоря, сама по себе единая государственная власть не делится ме­жду государственными органами. Ее осуществление связано с разделением оп­ределенных функций и полномочий между органами законодательной, испол­нительной и судебной властей. Эти органы самостоятельны в осуществлении закрепленных за ними Конституцией и законами властных функций.

Опираясь на конституционно выделяемые на основе разделения властей структурные подразделения государственного механизма и учитывая выпол­няемые составляющими их органами функции, то есть исходя из структурно-функционального анализа, можно классифицировать следующие виды органов, образующих механизм современного Российского государства.

Президент РФ прямо не отнесен Конституцией ни к одной из ветвей вла­сти, хотя функционально, безусловно, тяготеет к исполнительной власти. Он является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, в установленном порядке принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности России, обеспечивает согласо­ванное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в междуна­родных отношениях, является Верховным Главнокомандующим Вооруженны­ми Силами РФ, формирует Администрацию Президента РФ, активно участвует в формировании других органов государственной власти и т. д.

Объем полномочий Президента ограничен Конституцией, а также его кон­ституционной ответственностью — он может быть отрешен от должности Со­ветом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвине­ния в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о на­личии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

В реализации функций Президента важное значение имеет такой недавно созданный орган, как Государственный Совет Российской Федерации. Он был образован Указом Президента от I сентября 2000 г. «О Государственном Сове­те РФ». В его состав входят Председатель и члены — на общественных нача­лах. Председателем Совета является Президент, членами — руководители за­конодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

По своему статусу Государственный Совет является совещательным орга­ном, содействующим реализации полномочий Президента по вопросам обеспе­чения согласованного функционирования и взаимодействия органов государст­венной власти. На его заседаниях обсуждаются проблемы, имеющие особое го­сударственное значение, касающиеся взаимоотношений Федерации и ее субъ­ектов, важнейших вопросов государственного строительства, укрепления основ федерализма. По результатам обсуждения вносятся предложения Президенту.

Для решения оперативных вопросов формируется Президиум Государственного Совета из семи его членов. Его состав определяется Президентом, при­чем ротация состава осуществляется один раз в полгода.

В обеспечении осуществления Президентом его полномочий на всей тер­ритории России ответственная роль принадлежит полномочным представителям Президента в федеральных округах, которые действуют на основании Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О Полномочном представителе Президен­та РФ в федеральном округе». Образовано семь федеральных округов: Цен­тральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.

Полномочный представитель назначается и освобождается Президентом, ему же он и подчинен. В задачи полномочного представителя Президента в фе­деральном округе в настоящее время входят организация в федеральном округе работы по реализации органами государственной власти контроля за исполне­нием решений федеральных органов; представление Президенту регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе. Властными, административными полномочиями представитель не наделен.

В числе органов обеспечивающих выполнение Президентом РФ его функ­ции необходимо упомянуть также Совет Безопасности — совещательный орган, действующий на основе Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безо­пасности» и осуществляющий подготовку решений по вопросам безопасности личности, общества и государства. Данный орган на основании п. «ж» ст. 83 Конституции РФ формирует и возглавляет Президент РФ. В его состав по должности входят министры обороны, иностранных дел, внутренних дел, юстиции и ряд руководителей иных министерств и ведомств РФ, большинство из которых принято называть «силовыми» структурами.

Не умаляя значения иных ветвей власти, следует признать, что первой среди равных, несомненно, является законодательная власть. По Конституции ей отведено особое место, поскольку ее прерогативой является разработка и при­нятие законов, на которых строится организация и деятельность всего государства. Закрепленные в законах правила обязаны соблюдать органы исполнитель­ной власти, на их основе функционирует судебная система. Следовательно, в «тройственном союзе» государственной власти Парламент как выразитель за­конодательной власти выступает в роли основополагающего органа, наделен­ного правом влиять на каждого из них.

Современный парламент — это высший орган народного представительства, выражающий волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, главным образом путем принятия законов, и осуществляю­щий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц государства.

Парламент Российской Федерации — Федеральное Собрание — является постоянно действующим законодательным органом государственной власти. Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру. Одна из палат — Госу­дарственная Дума — представляет весь народ страны в целом и является постоянно действующей палатой Федерального Собрания, органом законодательной власти. Другая палата — Совет Федерации — состоит из представителей каж­дого субъекта РФ. Он призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния.