Но помимо того, что надо знать как выполнять ту или иную работу, надо еще иметь представление о нормах времени или вы­работки, существующих на эти виды работ.

Центральным бюро нормативов по труду разработано доста­точно большое количество нормативных документов, содержа­щих нормы времени на работы, выполняемые работниками управленческого аппарата. Работу с документами отражают:

• Межотраслевые укрупненные нормативы времени на ра­боты по документационному обеспечению управления (утверждены постановлением Министерства труда Рос­сийской Федерации от 25 ноября 1994 г. № 72);

• Нормы времени на работы по автоматизированной архив­ной технологии и документационному обеспечению орга­нов управления (утверждены постановлением Министер­ства труда Российской Федерации от 10 сентября 1993 г. № 152);

• Единые нормы времени (выработки) на машинописные работы (утверждены постановлением Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 19 июня 1984 г. № 189/11—64);

• Межотраслевые укрупненные нормативы времени на ра­боты по комплектованию и учету кадров.

Последний нормативный документ нужен для работы с кад­ровой документацией.

Все эти нормативы рекомендуются для применения в управ­ленческом аппарате учреждений, организаций, предприятий, фирм независимо от форм собственности.

Пакет общегосударственных нормативно-методических доку­ментов необходимо иметь каждой делопроизводственной службе как справочный материал. Он используется при разработке таких индивидуальных организационных документов, как Положение о службе ДОУ, должностные инструкции ее работников и инструк­ция по делопроизводству конкретной организации.

Организация документооборота

Проблема совершенствования документооборота

Объем документации, создаваемой в учреждениях как всего мира, так и нашей страны, имеет тенденцию к постоянному и все более ускоряющемуся росту. В связи с научно-техническим прогрессом увеличение объемов управленческой документации происходит пропорционально изменению роста объемов произ­водства продукции и производительности труда. Это первая за­кономерность документообразования.*

Рост объемов производства приводит к стремительному росту объемов информации. В то же время производительность труда в производственной сфере растет гораздо быстрее произ­водительности труда в управлении. Этот разрыв — одна из ос­новных причин роста аппарата управления во всех развитых странах мира.

Причины роста объема документооборота подразделяют на объективные и субъективные.

Главными объективными причинами увеличения объемов до­кументов являются влияние научно-технического прогресса, раз­витие экономики, расширение и усложнение номенклатуры вы­пускаемой продукции, освоение новых районов, строительство новых объектов, усложнение процессов управления. При этом объемы создаваемых документов увеличиваются с ростом количе­ства документируемых действий и количества адресатов, которым эти действия направлены. Таким образом, возрастание или со­кращение объемов документов значительным образом связано с процессами документирования.

* Мингалев B.C. Общие закономерности документообразования в социально-экономических системах управления. — М.: МГИАИ, 1983, с.28.

К субъективным причинам относят:

• бюрократизацию аппарата управления, с которой связано увеличение количества проверяющих инстанций, разбуха­ние контролирующих органов, ущемление и игнорирова­ние законных прав граждан. Все это приводит к созданию документов, не обусловленных деловой необходимостью, для подстраховки, на всякий случай;

• незнание или несоблюдение работниками управленческих структур законодательства, нормативных актов, устанавли­вающих юридические требования к оформлению докумен­тов. В результате возникает недоверие к документам и их перепроверка, т.е. создание новых документов;

• неквалифицированное документирование распорядительной деятельности. Например, приказ, содержащий неясные за­дания, нереальные сроки исполнения, противоречащий из­данным ранее приказам, обязательно вызовет поток писем или докладных записок управляемых организаций (струк­турных подразделений) разъяснительного характера;

• несвоевременное, некачественное выполнение заданий, по­ручений, договорных обязательств, срыв сроков их испол­нения порождает потоки документов с просьбами переноса сроков, рекламациями, объяснениями, претензиями и т.д.;

• отсутствие прав у подведомственных или подчиненных организаций в решении стоящих перед ними задач вынуж­дает постоянно обращаться в вышестоящие учреждения за разъяснениями или разрешениями спорных вопросов;

• некомпетентность управленческого персонала в решении производственных, экономических, управленческих задач приводит к выбору нецелесообразных вариантов их реше­ний, что отражается на документировании самих этих дей­ствий, а затем исправлении принятого решения и т.д.;

• отсутствие в управленческом аппарате регламентации документообразования приводит к использованию значи­тельного количества разнообразных видов и форм доку­ментов, предназначенных для документирования идентич­ных функций и содержащих аналогичную информацию, но отличающихся по форме представления информации или по составу показателей;

• широкое распространение копировальной техники и ее бесконтрольное использование в учреждениях приводит к созданию огромного количества копий документов, кото­рые используются в незначительной мере;

• использование в процессах создания и подготовки доку­ментов компьютеров, с одной стороны, значительно повы­сило скорость подготовки документов, сократило трудоем­кость этих операций, но, с другой стороны, привело к значительному увеличению количества документов за счет создания одного и того же документа в бумажной и элек­тронной форме.

Таким образом, в числе субъективных причин, влияющих на увеличение документооборота, мы видим как связанные с от­дельной личностью (деятельность руководителя, специалиста), так и с нарушениями требований законодательства, с организа­цией документирования. К субъективным причинам надо отне­сти и новые технологии подготовки документов, которые, со­кратив время на создание текста, его распечатку и копирование, увеличили их потоки и видовое разнообразие, но не решили проблему управления этими потоками. Этот вывод сделан и оте­чественными документоведами, и зарубежными специалистами в области управления документацией.

Понятие «документооборот», его развитие и нормативно-методическая регламентация

Документооборот — движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправки.*

Организация документооборота — это правила, в соответст­вии с которыми происходит движение документов в учреждении. Организация документооборота предусматривает рациональное движение документов, включающее как операции с документа­ми, так и все их перемещения в аппарате управления, т.е. их получение, рассмотрение, передачу на исполнение, организацию исполнения, удостоверения, оформления и отправки.

Документооборот является важным звеном делопроизводст­ва, так как определяет не только инстанции движения докумен­тов, но и скорость этого движения.

В делопроизводстве документооборот рассматривается как функция коммуникации, реализация которой должна соотно­ситься, субординироваться с общими целями делопроизводства — информационным обеспечением деятельности аппарата управ­ления, его документирования, хранения и использования ранее созданной информации.

С нечеткой организацией движения документов в настоящее время связывают многие недостатки в организации документационного обеспечения деятельности аппарата управления. Например, процесс документационного обеспечения принимае­мого управленческого решения включает три составляющие: информационную поддержку решения (обеспечение принимаемого решения достоверной и достаточной информацией); доку­ментирование решения (создание распорядительного

* ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. — М., Госстандарт России, 1998, с.З.

докумен­та); контроль за его выполнением (организация работы, выпол­нения задания, соблюдение определенных условий, сроков и т.д.). Пооперационно этот процесс состоит из сбора информа­ции, подготовки проекта документа, его редактирования, согла­сования, изготовления, удостоверения. Каждая операция сопро­вождается перемещением документа в управленческом аппарате из одного структурного подразделения в другое, передачей от технических исполнителей к специалистам, а затем — к руково­дителям. Следовательно, скорость перемещения документов и качество выполнения каждой операции оказывают влияние на процесс управления в целом.

Термин «документооборот» появился в литературе в 1920-е годы. В работах таких крупных специалистов в области управлен­ческого труда и делопроизводства, как З.К. Дрезен, Р.С. Майзельс, Д.Р. Покровский, П.М. Керженцев и др., сформулирова­ны основные положения его организации, которая и в то время связывалась с рациональным построением структуры государст­венного аппарата, с четким распределением функций между различными службами и исполнителями. Теоретически были обоснованы главные положения рациональной организации движения документов — распределение документов по исполни­телям, сокращение инстанций их прохождения, направление документов непосредственному исполнителю, регламентация порядка подписания. В литературе того времени обоснована ме­тодика обследования маршрутов движения документов, разрабо­тана технология их доставки («кольцевая курьерская связь»).

Первая попытка нормативной регламентации единых прин­ципов организации документооборота сделана в проекте «Общих правил документации и документооборота», подготовленном в 1931 г. Институтом техники управления. В проекте изложены правила приема, сортировки, доставки, исполнения, контроля, отправки документов, т.е. практически всех этапов обработки до­кументов. В этом документе даны единые рекомендации по орга­низации рационального документооборота, включающие центра­лизацию операций по приему и отправке, разработке рациональ­ных маршрутов движения, сокращению видов документов.

Последующие нормативные акты по регламентации работы с документами — Примерная инструкция о делопроизводстве в учреждениях РСФСР (1961 г.); Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов (1963 г.) — не имели в своем составе разделов по организации документооборота. В эти годы в литературе термин «документо­оборот» практически не употреблялся. Обозначаемое им поня­тие или отождествляли с делопроизводством в целом, или заме­няли термином «организация переписки». Термин «документо­оборот» в эти годы обозначает и движение документов, и их объем (количество)*, поэтому в нормативных документах 1960-х годов внимание уделяется не движению документов, а отдель­ным технологическим операциям, выполняемым в процессе этого движения: приему, отправке, регистрации и т.д.

 С середины 1970-х годов понятие «документооборот» стано­вится однозначным, чему способствовало закрепление опреде­ления термина в государственном стандарте на терминологию.*

В этот период во всех прикладных разработках и исследова­ниях документационных процессов проводится углубленное изучение параметров документопотоков, разрабатывается мето­дика обследования документооборота, его количественных и ка­чественных характеристик. Проведение широких исследований такого плана связано как с документоведческими прикладными разработками, выполняемыми в рамках подготовки Основных положений ЕГСД, так и с разработкой и внедрением

* Малитиков АС., Сельский Д. И. Руководство по делопроизводству. — М., 1969, с. 109.

* ГОСТ 16487-70 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. — М.: Изд-во стандартов, 1970.

автомати­зированных систем управления (АСУ). При разработке инфор­мационного обеспечения автоматизированных систем была создана методика изучения маршрутов движения документопотоков, их параметров с помощью математических методов. Ком­плексное исследование делопроизводства в аппаратах управле­ния различных уровней в значительной части было посвящено проблемам организации движения документов. В результате этих исследований выявились типовые недостатки в организации движения документов:

• отсутствие регламентации путей прохождения одинаковых видов документов в организациях одинаковых уровней и направлений деятельности;

• наличие множества инстанций на пути прохождения до­кументов в аппарате управления;

• неоднократные возвратные движения документа (в про­цессе регистрации, согласования, редактирования и др.);

• несовершенство технологии обработки документов, приво­дящее к повторным операциям, к передаче документа раз­ным исполнителям в процессе выполнения одной и той же операции;

• отсутствие правил передачи документов, их доставки, курьерской связи.

Материалы исследования позволили включить в Основные положения ЕГСД принципы организации движения документов, т.е. теоретические основы организации документооборота:

• оперативность движения;

• единообразный порядок прохождения однотипных катего­рий документов;

• однократность операций одинакового целевого назначения;

• исключение лишних инстанций (каждое перемещение до­кумента оправдывается только деловой необходимостью).*

в Основные положения ЕГСД включены и практические правила по организации движения документов и технологии их обработки применительно к основным документопотокам, правила доставки и передачи документов, методика учета документооборота.

Основные положения ЕГСД, таким образом, были первым нормативным документом, определившим теоретические и практические основы организации движения документов. Главное правило документооборота — оперативное движение доку­ментов по наиболее короткому пути с минимальными затратами времени и труда. Реализовать это правило в конкретных учреж­дениях можно путем четкой регламентации путей прохождения документов, в ходе которой проверяется обусловленность всех операций, целесообразность всех перемещений. Регламентация должна была проводиться путем разработки инструкций по де­лопроизводству, где устанавливаются схемы движения основ­ных документопотоков, а также пути прохождения отдельных видов документов (наиболее важных для деятельности органи­зации). В период разработки Основных положений ЕГСД ис­следователи исходили из необходимости организации только традиционных (бумажных) документов. Как и в других странах, у нас в тот период совершенствование приемов и методов ра­боты с машиночитаемыми документами проводилось незави­симо и без связи с этими процессами. Во многих прикладных разработках, связанных с