Изучение практики регионального управления в субъектах Федерации, имеющих ускоренные темпы экономического и социального развития, реализующих инновационные подходы к управлению регионами, к разработке стратегий регионального развития, а также мнений наиболее успешных губернаторов о перспективных направлениях развития регионов, позволило выявить ещё один возможный подход к формированию стратегии регионального развития: конкурсное распределение бюджетных средств (поощрение регионов по степени их активности) на основе выделенных критериев качества регионального управления, среди которых могут быть следующие:

• наличие качественной, отвечающей требованиям (приказ Минрегиона РФ от 27 февраля 2007 года) стратегии развития региона;

• рост налогооблагаемой базы региона;

• выполнение программ и планов, обеспеченных ресурсами (свидетельство компетентности региональных администраций и умения достигать поставленных целей)

• участие в межрегиональной конкуренции в соответствии с системой показателей (темпы прироста трудовой миграции, количество иногородних абитуриентов в местных учебных заведениях, рост частных инвестиций, количество предприятий малого бизнеса на 1000 жителей и т.д.).

Такой подход к оценке деятельности регионов нашел частичное практическое воплощение в Указе «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» 2007 года, который содержит перечень 43 показателей, позволяющих судить о качестве управления регионом. Позднее, Комиссией при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия был утвержден перечень дополнительных 39 показателей.

В качестве основных форм реализации, наряду с федеральными целевыми программами развития регионов и отраслей с долевым государственным финансированием должны использоваться такие формы, как:

• участие государства в наиболее эффективных инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации;

• размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд;

• поддержка наукоемких производств и развитие высоких технологий;

• содействие активизации международных экономических связей регионов Российской Федерации;

• создание условий для формирования свободных экономических зон и технополисов в регионах, имеющих высокий научный и кадровый потенциал, а также развитую инфраструктуру;

• содействие малому и среднему бизнесу.

Государственный заказ как инструмент прямого регулирования регионального воспроизводства, в соответствии с действующим законодательством (ст. 72 Бюджетного кодекса РФ), представляет собой совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств федерального или регионального бюджетов. Государственный заказ — это инструмент прямого регулирования экономики, с помощью которого реализуются приоритетные потребности государства в товарах (работах, услугах). Он призван стимулировать платежеспособный спрос, способствуя установлению и поддержанию связей между производителями и потребителями в тех сферах социально-экономической деятельности, где возможности рыночных механизмов саморегуляции объективно ограничены, а ценовые «сигналы» не отражают реального соотношения между спросом и предложением.

Финансирование государственного заказа осуществляется за счет средств бюджета того уровня, на котором он формируется, и привлекаемых внебюджетных источников, в том числе средств заинтересованных частных (зарубежных) инвесторов. Заказы размещаются и финансируются либо через механизм государственных контрактов, заключаемых между заказчиком и подрядчиком (предприятием, организацией, учреждением), либо путем прямого субсидирования производства определенных видов товаров, работ, услуг (что имеет место главным образом при финансировании заказов в сфере науки, образования, здравоохранения и т.д.).

В последние время активно обсуждается вопрос разработки Концепции стратегии регионального развития, которая бы учитывала как все многообразие региональных особенностей, так и изменившиеся условия современности, требующих соответствующего реагирования для обеспечения динамичного повышения жизненного уровня населения страны. В современных условиях региональное развитие, прежде всего, должно ориентироваться на усиление интеграционных процессов в стране, на создание условий взаимовыгодного для субъектов Федерации обмена товарами и услугами, на определение и активизацию полюсов роста федерального и регионального значения, на поддержание и расширение единых систем транспорта, коммуникаций, информационных сетей, банковского обслуживания.

Однако, в настоящее же время зачастую, под региональной политикой понимают совокупность мер, направленных на решение сиюминутных задач, стоящих перед тем или иным регионом. Каждый субъект РФ при таком подходе стремится выдвинуть собственные приоритеты и получить соответствующие финансовые и материальные ресурсы.

Не отрицая актуальность и важность разрешения назревших противоречий, региональная политика должна ориентироваться на фундаментальные ценности историко-культурного характера, при этом должна охватывать длительный период, чередуя этапы по мере их выполнения. Поэтому государственная политика регионального развития должна включать как тактические задачи, так и стратегические цели. Первые - направлены на разрешение острых социальных и экологических проблем, на оказание помощи депрессивным районам и новым приграничным территориям. На этом этапе должны быть созданы условия для разработки и внедрения эффективного механизма регионального взаимодействия. Вторые - должны способствовать достижению общенациональных интересов.

1.4 Методы оценки региональной асимметрии

Рассматривая неравномерность регионального развития, мы опираемся на понятие территориальной дифференциации, предложенное В. Лексиным и А. Швецовым. «Территориальная дифференциация характеризует качество и степень единства пространства экономической, социальной, политической и иной жизни общества в границах конкретного государства и интерпретируется как процесс или как результат формирования различий между отдельными территориями государства» ². В качестве территорий государства мы рассматриваем субъекты Российской Федерации.

Ключевым моментом в понимании территориальной дифференциации выступает понятие целостности региональной системы. Для целей мониторинга регионального развития и поиска мер воздействия, для оценки результатов таких мер существенным является анализ динамики показателей дифференциации, т.е. характеристики процесса формирования (или сглаживания) различий.

«Региональным развитием пространственной системы, которое приводит к тому или иному соотношению различных ее подсистем друг относительно друга. В нашем случае это соотношение регионов в рамках региональной системы страны» ³.

Различают три типа регионального развития: асимметричное, сглаживающее и нейтральное.

Асимметричный тип регионального развития соответствует усилению разрыва, когда сильные регионы наращивают относительное преимущество, а более слабые усугубляют отставание. Сглаживающий тип характеризует развитие, при котором разрыв между регионами снижается. Нейтральный тип – когда соотношение региональных показателей в течение периода остается неизменным.

График 1. Типы регионального развития

В первую очередь, в процессе диагностики степени локальной дифференциации потребовалось уточнить методические подходы к определению содержания понятия "локальная асимметричность социально-экономического развития" и сформулировать принципы ее оценки. В этой связи представляется чрезвычайно важным переход к пониманию локальной асимметрии как сложного, многопланового явления, взаимосвязанными компонентами которого являются:

а) дифференциация социально-экономических показателей муниципальных образований, входящих в состав области, края, республики и т.п.;

б) дифференциация социально-экономических показателей экономико-географических регионов, выделяемых в границах субъекта Федерации;

в) дифференциация социально-экономических показателей регионального Центра и прочих муниципальных образований;

г) дифференциация социально-экономических показателей между и внутри групп муниципальных образований, выделяемых по сущностно-значимым основаниям.

Основой для проведения оценки степени дифференциации и последующей интерпретации результатов могут послужить следующие принципы:

а) количественное определение степени локальной дифференциации может осуществляться с помощью как абсолютных, так и относительных критериев вариации и предполагает включение показателей, отражающих наиболее существенные характеристики социально-экономического положения территории;

б) асимметричным будет являться такой тип развития, при котором наблюдается взаимное удаление территориальных показателей, углубление межтерриториальных различий;

в) симметричное развитие, напротив, ведет к сближению территориальных показателей;

г) наличие асимметричности внутрирегионального развития не может получить априорную негативную оценку, без учета общей тенденции изменения (роста или падения) анализируемых показателей.

Исключительная важность действительно научного обеспечения радикальных рыночных преобразований, создания (сохранения) единого рыночного пространства в сочетании с формированием региональных рынков, с развитием местного самоуправления определила острую необходимость более углубленного изучения вопросов повышения эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере регионального управления.

Глава 2 Экономическая асимметрия развития регионов Российской Федерации: современные тенденции и перспективы

2.1 Причины асимметричного развития регионов

С началом рыночных реформ различия в социально-экономическом развитии регионов стали усиливаться. Столь огромные различия в социально-экономическом развитии уникальны для одного государства и сопоставимы только с различиями между богатыми и самыми бедными странами мира. Это можно объяснить двумя причинами. Во-первых, наличием регионов с разной структурой экономики и разным менталитетом населения и власти. Во-вторых, значительным ослаблением регулирующей роли государства и фактическим экономическим неравенством субъектов Российской Федерации.

Современная региональная политика РФ нацелена на повышение благосостояния граждан и осуществляется мерами по стимулированию или сдерживанию различных общественных процессов в зависимости от того, какие из них сочтены полезными для общества, а какие — нежелательными. При этом основная декларируемая цель региональной политики — поддержание и утверждение социальной справедливости и

решение чисто экономических региональных проблем через рынок.

Тем не менее, можно согласиться с утверждением О. Ю. Мамедова, что «такая огромная страна, как Россия, неизбежно будет входить в эти процессы (глобализации и регионализации) потерриториально», а также с его аргументацией:

«…дело не только в том, что и глобализация, и регионализация — формы динамичного развития территориального производства. Причина «потерриториального» движения России к глобализации и регионализации объясняется просто — как только начались рыночные реформы, так немедленно разрушилось идеологически насаждавшееся «административно-единое экономическое пространство». Да так разрушилось, что сегодня впору воскликнуть — сколько регионов, столько и экономик! И каждый регион... будет теперь плыть самостоятельно, по собственной «дорожке», со своей скоростью и своими силами… Те регионы, экономика которых реально вошла в рынок, уже включаются в процессы глобализации и регионализации, получая от этого ощутимые выгоды. А те регионы, которые застыли в малорыночном состоянии, пребывают вне этих двух процессов» ⁴

России досталось в наследство множество проблем прежней советской национальной политики. К ним добавились и новые, порожденные распадом СССР. Это были реальные угрозы шовинизма, сепаратизма, межнациональных конфликтов, политического национализма, разрушительных волн миграции и многие другие.

2.2 Становление экономической асимметрии

Процесс регионального расслоения важнейших экономических показателей осуществлялся в 90-х годах с исключительно высокой интенсивностью.

Региональная структура ввоза иностранного капитала в Россию за последние 10 лет была подвержена изменениям. Наиболее привлекательными для иностранных инвестиций были Москва и регионы, богатые нефтегазовыми, лесными, никелевыми и другими ресурсами.

Если в 1993 г. по общему объему прямых иностранных инвестиций лидирующее положение занимали Москва (26%), Красноярский край (14%), Омская обл. (8,5%), Архангельская обл. (8%), Белгородская обл. (4%) и Республика Коми (3,5%), то в 1999 г. Москва увеличила свой удельный вес почти в 2 раза (51,6%), далее следуют Московская обл. (7%), Санкт-Петербург (7,3%), Тюменская обл. (4%).

В региональной структуре иностранных капитальных вложений нет таких промышленно развитых регионов, как Уральский и Поволжский, где капитал необходим для реструктуризации их хозяйств. Это связано со стремлением местных производителей сохранить монополию, не допуская конкуренции иностранных компаний.

Аналогичная ситуация сложилась в регионах, где объявлено о создании свободных экономических зон и получены льготы на хозяйственную деятельность.

Благоприятные регионы, к которым относятся Калининградская обл., Алтайский край, Кемеровская обл., зона Находки в Приморском крае также не являются привлекательными для иностранных инвестиций. Это явление объясняется тем, что декларация о создании свободных экономических зон в России не обеспечена правовыми гарантиями и экономическими стимулами для иностранных инвесторов.

В последние советские пятилетки масштабы инвестиционной деятельности были совершенно недостаточны для сколько-нибудь серьезных структурных преобразований, позволяя, вообще говоря, в основном лишь поддерживать наличный производственный потенциал. Современная инвестиционная действительность на порядок мрачнее.

Для целей измерения экономической асимметрии может быть использован, любой классический индикатор из арсенала математической статистики, используемый для оценки разброса (рассеяния) компонент вектора от среднего значения. Это может быть дисперсия, среднеквадратическое отклонение и др. В дальнейшем мы используем коэффициент вариации. Численное значение этого коэффициента не может вычленить тип регионального развития, но его динамика может. Изменение коэффициента вариации во времени характеризует увеличение или уменьшение разброса региональных показателей (субъектов РФ) от среднероссийского значения.

В дальнейшем будем называть этот коэффициент индексом региональной асимметрии (ИРА). Ниже приводятся результаты измерения на базе массовой статистики пространственной экономической и социальной асимметрии Российской Федерации в 90-годы, типы регионального развития и оценка интенсивности регионального расслоения. Процесс регионального расслоения важнейших экономических показателей осуществлялся в 90-х годах с исключительно высокой интенсивностью. Региональная структура ввоза иностранного капитала в Россию за последние 10 лет была подвержена изменениям.

Наиболее привлекательными для иностранных инвестиций были Москва и регионы, богатые нефтегазовыми, лесными, никелевыми и другими ресурсами. Если в 1993 г. по общему объему прямых иностранных инвестиций лидирующее положение занимали Москва (26%), Красноярский край (14%), Омская обл. (8,5%), Архангельская обл. (8%), Белгородская обл. (4%) и Республика Коми (3,5%), то к 2004 г. Москва увеличила свой удельный вес почти в 2 раза (51,6%), далее следуют Московская обл. (7%), Санкт-Петербург (7,3%), Тюменская обл. (4%).⁵