161972 (Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации)

Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации

Введение

Для выполнения государством своих функций и задач перед обществом в масштабе государства формируется централизованный финансовый фонд называемый федеральным бюджетом. Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. Через федеральный бюджет происходит распределение и перераспределение валового внутреннего продукта и национального дохода между отраслями народного хозяйства, регионами и слоями населения. Из федерального бюджета финансируются все мероприятия оборонного характера, развитие науки, подготовка кадров, органы государственного управления, развитие инфраструктуры. Средства федерального бюджета являются основным источником финансирования структурной перестройки экономики, развития перспективных направлений производства, освоения новых месторождений и новых технологий.

Доход федерального бюджета формируется за счет налоговых и неналоговых поступлений, заимствований, безвозмездных перечислений и взаиморасчетов, поступающих из бюджетов субъектов РФ,

К налоговым источникам поступлений относятся:

• федеральные налоги и сборы;

• таможенные пошлины и сборы;

• пени и штрафы.

• К неналоговым источникам поступлений относят доходы:

• от использования имущества, находящегося в государственной собственности;

• продажи или другого возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной собственности;

• от платных услуг, оказываемых органами государственной власти и бюджетными организациями;

• полученные в результате мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности;

• от других неналоговых источников дохода.

В доходах бюджета от неналоговых источников учитываются:

• средства, полученные в виде арендной платы или иной платы за сдачу во временное владение и пользование имущества, находящегося в государственной собственности;

• средства, полученные в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;

• средства, полученные от передачи имущества, находящегося в государственной собственности, под залог или в Доверительное управление;

• средства, полученные от возврата государственных Кредитов и бюджетных ссуд; и т.д.

Расходы бюджета представляют собой распределение и использование финансовых средств, аккумулированных в доходной части федерального бюджета на основании закона бюджете на очередной финансовый год.

Формирование расходов бюджетных средств любого уровня бюджетной системы базируется на единой методологической основе, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности и финансовых затратах на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ и законом РФ. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания подразделяются на текущие и капитальные.

Текущие расходы бюджета обеспечивают выполнение текущих задач, например, таких как функционирование органов власти, оказание помощи другим бюджетам и отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций. Капитальные расходы бюджета связаны с расширенным воспроизводством и выделяются на создание или увеличение имущества, обеспечение инновационной и инвестиционной деятельности. К ним относятся расходы на инвестирование капитальных ремонтов, выделение кредитов на инвестиционные программы и т.д.

1. Государственные внебюджетные фонды и бюджетное законодательство РФ

Вступивший в действие в 2000 г. Бюджетный кодекс РФ (далее – Б К РФ) включил и состав Бюджетной системы РФ бюджеты государственных внебюджетных фондов. При этом нельзя не отметить определенное смысловое противоречие между словами «бюджет» и «внебюджетный», содержащихся в данном словосочетании. Определения, приведенные в начале ст. 6 БК РФ, разделяют понятия «бюджет» и «внебюджетный фонд» как разные формы организации денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти. Если бюджет определяется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, то государственный внебюджетный фонд – форма организации денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Таким образом, привычное в теории многоаспектное рассмотрение термина «бюджет» (фонд денежных средств или форма формирования и использования финансовых ресурсов, финансовый план, правовой акт) не в полной мере подходит к понятию «бюджет внебюджетного фонда»; «бюджет» в словосочетании «бюджет государственного внебюджетного фонда» означает только финансовый план и правовой акт, но не фонд денежных средств.

1.1 Бюджетное законодательство

Бюджетное законодательство определяет в составе государственных внебюджетных фондов Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, а также Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, т.е. фонды, формирование и использование которых связано с социальным страхованием. Выделение средств социального страхования из состава бюджетов органов государственной власти и местного самоуправления характерно для многих стран, поскольку это одно из требований международных организаций, определяющих принципы социального страхования. Тем не менее, исключив средства социального страхования из состава федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Законодатели включили бюджеты государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы РФ. Это вызвало большое число противоречий в бюджетном законодательстве, поскольку механизм формирования и использования, государственных внебюджетных фондов, изначально рассматриваемый как страховой, принципиально иной, чем бюджетный механизм. Страховой механизм предусматривает четкую связь между доходами и расходами страховых фондов, причем доходы должны определяться исходя из оценки вероятности предстоящих выплат. Бюджетный механизм предусматривает обезличивание поступающих в бюджетный фонд средств, многоцелевой характер использования средств.

1.2 Принципы бюджетной системы

Многие из сформулированных БК РФ принципов бюджетной системы РФ не могут быть реализованы при формировании и использовании государственных внебюджетных фондов. Это относится к принципам: разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований; общего (совокупного покрытия) расходов бюджетов. Так, при расшифровке принципов разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований в ст. 30, 31, 31.1 речь о бюджетах государственных внебюджетных фондов вообще не ведется. Формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов, определенных пенсионным законодательством, законодательством о социальном страховании, обязательном медицинском страховании, предусматривает определение конкретных источников соответствующих расходов фондов. Это противоречит принципу совокупного покрытия расходов доходами и источниками финансирования дефицита бюджета, определенного ст. 35 1Ж РФ. Формирование накопительной части трудовой пенсии просто невозможно при соблюдении принципа совокупного покрытия расходов доходами и источникам и финансирования дефицита Пенсионного фонда РФ, это также относится к выплатам, осуществляемым из внебюджетных фондов за счет поступлений из федерального бюджета, к разным видам социального страхования, проводимых через Фонд социального страхования РФ, когда за каждым расходом закреплен конкретный источник финансирования.

В целях реализации принципа единства бюджетной системы РФ с 2003 г. доходы и расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов группируются по единой бюджетной классификации РФ, на органы управления государственными внебюджетным и фондами распространены единые принципы бюджетного учета, отчетности. Несмотря на это, к государственным внебюджетным фондам нельзя в пол ной мере отнести единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов. Органы у правления государственными внебюджетными фондами сталкиваются с проблемой, когда при единой бюджетной классификации РФ и единой инструкции по бюджетному учету возникает необходимость в дополнении данных документов, чтобы запланировать и учесть все операции, связанные с формированием и использованием средств государственных внебюджетных фондов. В настоящее время есть расхождения в классификации расходов на содержание органов управления государственными внебюджетными фондами: если в бюджетах Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ эти расходы отражаются по разд. 10 «Социальная политика», то в бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования – в разд. 01 «Общегосударственные вопросы». Серьезной проблемой также на данный момент является необходимость дополнительной группировки доходов и расходов для анализа операций, связанных с формированием и использованием средств государственных внебюджетных фондов. Например, такая дополнительная группировка необходима для того, чтобы разделить операции по социальному страхованию на случай общего заболевания и операции по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве профессиональных заболеваний по Фонду социального страхования РФ.

До 2005 г. главы БК РФ, посвященные исполнению бюджетов, вообще не касались бюджетов государственных внебюджетных фондов. Но и действующая в настоящее время редакция БК РФ рассматривает государственные внебюджетные фонды на стадии исполнения бюджета только в части распространения полномочий органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию на бюджеты государственных внебюджетных фондов. Использование процедур санкционирования расходов бюджета при организации расходов государственных внебюджетных фондов представляется абсурдным. Разработка сводной бюджетной росписи, утверждение лимитов бюджетных обязательств – эти процедуры основаны на практике исполнения федерального бюджета по расходам, в котором принимает участие огромное число распорядителей и получателей бюджетных средств, расход средств носит многоцелевой характер, в то же время средствами каждого государственного внебюджетного фонда управляет один орган, пусть и имеющий территориальную структуру. Кроме того, нельзя лимитировать бюджетные обязательства, связанные с выплатами по социальному страхованию, поскольку они носят вероятностный характер и, как правило, со стопроцентной точностью их запланировать нельзя, поэтому здесь возможен и перерасход, и неполное использование средств. Распространение процедур санкционирования расходов бюджета на расходы государственных внебюджетных фондов, на наш взгляд, увеличит документооборот, не обеспечит дополнительную прозрачность движения средств, но при этом может привести к задержкам выплат, связанных с социальными трансфертами.

1.3 Процедуры исполнения бюджетов

Проблема применения процедур исполнения бюджетов, описанных в гл. 24 БК РФ, связана и с тем, что действующее законодательство не дает однозначного ответа на вопрос: распространяется ли понятие «бюджетные средства» на средства, государственных внебюджетных фондов. Статья 32 БК РФ эти понятии разделяет: «Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов аккумулированных в бюджетной системе РФ» но при определении распорядителей и получателя бюджетных средств (ст. 158–162) к понятии распорядителя и получателя бюджетных средств: относит учреждения, финансирующиеся из бюджетов государственных внебюджетных фондов. Это также касается применения к государственным внебюджетным фондам ст. 236 БК РФ о недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах, передачи бюджетных средств в доверительное управление, поскольку изложения о государственных внебюджетных. фондах и уставы фондов обязательного медицинского страхования предполагают капитализации средств государственных внебюджетных фондов. Кроме того, пенсионная реформа строится на том, что страховые взносы на накопительную част трудовой пенсии должны передаваться в доверительное управление управляющим компаниям Статья 236 оговаривает, что запрет на размещение платежных средств в финансовые активы не касается случаев, оговоренных БК РФ, но в том-то и дело, что ни одна статья БК РФ эти случаи не оговаривает.

В настоящее время в структуре расходов федерального бюджета по функциональной классификации первое место занимает раздел «Межбюджетные трансферты», в том числе и потому что к таким трансфертам относится перечисленные средства федерального бюджета в государственные внебюджетные фонды. При этом принципы организации межбюджетных трансфертов между федеральным бюджетам и бюджетами государственных внебюджетных фондов, между бюджетами субъектов РФ и бюджетами территориальных фондов обязательного медицинского страхования совершенно иные, чем межбюджетные трансферты между федеральным бюджетом, бюджетам (субъектов РФ и местными бюджетами, поскольку речь не идет о достижении сбалансированности нижестоящего бюджета, передачи государственных полномочий с одного уровня на другой. В конечном счете, это создало курьезную ситуацию, когда средства, выделяемые из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, отражаются не в источниках финансирования дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, а в доходах бюджета Пенсионного фонда РФ.

Глава 17 «Государственные внебюджетные фонды» содержится в разд. IV БК РФ «Сбалансированность бюджета» наряду с главами, посвященными дефициту, профициту бюджета, Стабилизационному фонду РФ, государственному и муниципальному долгу, межбюджетным трансфертам. Тем не менее, законодательство не рассматривает и не может рассматривать государственные внебюджетные фонды как механизмы обеспечения сбалансированности бюджетов органов государственной власти и местного самоуправления.

Доходы и расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов вопреки принципу единства бюджетной системы РФ рассматриваются отдельно от разд. 2 «Доходы бюджетов» и 3 «Расходы бюджетов». Глава 13 БК РФ, посвященная дефициту бюджетов бюджетной системы РФ, не содержит статьи, посвященные источникам финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов, хотя бюджетная классификация РФ такие источники предусматривает. Источниками покрытия дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов являются увеличение остатков средств на счетах соответствующих фондов, в отличие от федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ государственные заимствования не могут служить источником покрытия дефицита бюджета государственного внебюджетного фонда. Но при увеличении остатков средств на счетах соответствующих фондов фактически речь идет не о дефиците средств социального страхования, а о недоиспользовании средств, что может объясняться искусственным занижением расходов, отсутствием методики определения резервов государственных внебюджетных фондов или неточностью определения платежей в систему социального страхования.

1.4 Государственные внебюджетные фонды

Еще одним примером противоречия бюджетного законодательства является то, что оно не дает ответа на вопрос о форме собственности территориальных государственных внебюджетных фондов. Статья 143 Б К РФ определяет, что средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности, вместе с тем в соответствии со ст. 145 составление, рассмотрение и утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Предлагаемые Минфином России поправки в действующую редакцию Б К РФ лишь частично снимают указанные противоречия. Принципиальном образом изменения в законодательстве разрешают противоречие в определении внебюджетною фонда – форма формирования и использования денежных средств или юридическое лицо: если в действующей редакции участниками бюджетное процесса назывались внебюджетные фонды, то вносимые поправки предполагают использовать термин «органы управления внебюджетными фондами». При этом в законах о бюджетах государственных внебюджетных фондах под фондами понимаются именно юридические лица, а термин «бюджет» трактуется как синоним финансовых ресурсов, находящихся в управлении у этих юридических лиц.