161276 (Налоговая политика Японии), страница 3

Завершая рассмотрение системы приоритетного налогообложения, следует отметить, что в 70-х годах масштабы и спектр использования налоговых льгот для стимулирования капиталонакопления, инвестиционной активности и расширения производства стали существенно сокращаться, что было предопределено как достижением японской экономикой высокого уровня зрелости, так и колоссальным увеличением дефицита государственных финансов.

4.4 Политика снижения налогов

Вторым стратегическим направлением государственной налоговой политики было общее снижение ставок налогообложения для поддержания низкого уровня налогового бремени. В 50-х — начале 70-х годов номинальный валовой национальный продукт (ВНП) ежегодно возрастал в среднем на 15%, что обеспечивало более чем 15%-ный среднегодовой прирост налоговых поступлений, т.е. ускоренный экономический рост сам по себе автоматически генерировал колоссальное увеличение фискальных доходов государства.

Принципиальное значение для всего экономического развития Японии и эволюции ее налоговой политики того периода имело принятие правительственного решения о том, что огромный рост налоговых поступлений не должен использоваться для расширения государственного сектора, как это имело место во многих других странах, а направляться на повышение общего уровня доходов населения. На практике это решение было реализовано в уникальной налоговой политике, суть которой сводилась к тому, что доля совокупных налоговых поступлений в национальном доходе должна была оставаться постоянной, а непредвиденное увеличение налоговых поступлений должно компенсироваться снижением налогов. И действительно, в 1955—1976 гг. эта доля колебалась в пределах 18,0—18,9%³.

Реализация данной политики шла в основном по пути ограничения роста налоговых поступлений от подоходного налога на физических лиц, ибо, с одной стороны, на этот вид налога приходится самая большая доля — около трети — всех налоговых поступлений, т.е. эффект от действий в данной области был наибольшим, а с другой — в условиях свойственной тому периоду относительно умеренной инфляции (5—10% в год) и резкого повышения уровня номинальных доходов населения происходил весьма быстрый и массовый переход населения в более высокие по доходам категории налогоплательщиков. Поэтому сохранение status quo было чревато неоправданным утяжелением налогового бремени.

При этом использовался целый набор мер, призванных облегчить налоговое бремя. Наиболее важными из них были:

— общее понижение ставок индивидуального подоходного налога, которое за 1954—1974 гг. осуществлялось 11 раз;

— периодический пересмотр верхних и нижних пределов по категориям дохода;

— повышение необлагаемого минимума дохода;

— увеличение различных налоговых скидок: базисной, на иждивенцев, на занятых работой по найму, на страховые взносы, на покупку жилья и т.д.;

— введение особой системы налогообложения для процентного, дивидендного и пенсионного доходов и дохода от продажи недвижимости.

Проведение подобной политики было направлено на поддержание высоких темпов развития экономики. Ориентация на удержание налогового бремени на низком уровне давала правящим кругам моральное право ограничивать рост государственных расходов на инвестиции в общественный капитал, сдерживать развитие систем социального обеспечения и концентрировать усилия на различных программах содействия ускоренному экономическому росту, в первую очередь программах расширения производственной инфраструктуры. Сокращение налогов имело своим результатом чрезвычайно быстрое общее повышение уровня индивидуальных доходов, точнее — располагаемого дохода, что, естественно, находило сильную поддержку данного курса подавляющим большинством населения страны.

Сокращение подоходного налога на физических лиц не означало прямо пропорционального увеличения их доходов, так как определенная доля прироста дохода «съедалась» инфляцией и потерями от вызванного номинальным ростом дохода неоправданного перехода в более высокую налоговую категорию. Однако скрупулезные расчеты свидетельствуют о том, что эффект снижения налога существенно перекрывал инфляционные потери, причем не только в 50—60-е, но и в 70-е годы. Иными словами, политика сокращения налогов способствовала реальному снижению налогового бремени, а следовательно — повышению реальных доходов населения.

Эффект от проведения такой политики оказался в целом позитивным и проявлялся по целому ряду направлений:

• во-первых, в условиях неразвитости систем социального обеспечения и «ползучей» инфляции существенная часть прироста располагаемого дохода обращалась в сбережения и через кредитно-банковскую систему направлялась на производственные инвестиции, поддерживая высокую деловую активность. При этом рост сбережений в форме депозитов и вложений в ценные бумаги дополнительно стимулировался льготной системой налогообложения процентного и дивидендного доходов;

• во-вторых, повышение индивидуальных доходов трансформировалось в расширение потребительских расходов населения, что расширяло совокупный спрос и стимулировало хозяйственную конъюнктуру;

• в-третьих, увеличение располагаемого дохода в определенной степени сдерживало рост заработной платы, позволяя предпринимателям экономить на издержках на труд и направлять большие средства на инвестиционные проекты.

Здесь же уместно упомянуть проблему использования налоговых инструментов в рамках антициклической политики. Обычно в условиях кризиса или ослабления конъюнктуры одним из элементов государственной политики является общее облегчение налогового бремени населения, так как сокращение налоговых выплат увеличивает размер располагаемого дохода, что ведет к росту частных потребительских расходов и, следовательно, расширяет совокупный конечный спрос, придавая динамичность хозяйственной конъюнктуре⁴. С экономической точки зрения эффективно снижение налогов в первую очередь физических лиц с высокими доходами: поскольку склонность к увеличению расходов (как потребительского, так и инвестиционного характера) у категорий населения с более высокими доходами выше, чем у средне- и низкодоходных, их «отклик» на облегчение налогового бремени оказывается более сильным.

Подход к данной проблеме с точки зрения принципов «социальной справедливости» вполне оправдан в периоды долгосрочного расширения или стабильности конъюнктуры. Однако он мало продуктивен в условиях ее ослабления, так как чем скорее будет преодолен кризис, тем быстрее улучшится и положение низко- и среднеобеспеченных слоев. Следуя этой элементарной логике, Япония уже в 1953 г. отменила ранее введенный налог на чистые активы физических лиц, неоднократно в течение 50—60-х годов на фоне общего снижения налогового бремени ужесточала прогрессивность налогообложения, расширяя число налоговых категорий и повышая ставку подоходного налога для категории лиц с наивысшими доходами с 55% в 1950 г. до 65% в 1953 г. и 75% в 1962 г.

В последующие годы, по окончании периода высоких темпов роста, достижении экономической «зрелости», вступлении страны в стадию умеренных темпов, Японии пришлось решать большое число ранее откладывавшихся социально-экономических проблем. Естественно, общее налоговое бремя нации не могло не «утяжеляться», что сопровождалось параллельным сглаживанием излишней «крутизны» шкалы прогрессивности: снижением предельных ставок подоходного налога до 70% в 1984 г., 60% в 1987 г. и 50% в 1989 г.⁵ при одновременном сокращении — с 15 до 5 — числа налоговых категорий.

Следует отметить, что сказанное относится только к ставкам общенационального налога. С учетом местных (префектуральных и муниципальных) подоходных налогов суммарная ставка существенно повышается (в настоящее время — на 5—16% в зависимости от категории дохода). Поэтому, когда возникала необходимость стимулирования конъюнктуры, правительство предпринимало шаги по облегчению налогового бремени лиц с высшими доходами. Так, в 1986 г. во время вызванной резким удорожанием иены депрессии суммарная предельная ставка подоходного налога была понижена с 88% (70+18%) до 78% за счет уменьшения местных налогов. Через год, когда конъюнктура восстановилась, данная мера была отменена.

В случае же наступления достаточно серьезной и продолжительной рецессии правительство неизменно обращается к испытанному «оружию» — общему облегчению налогового бремени населения. Самый последний пример — снижение ставок подоходного налога в 1994—1995 фин.гг. в целях стимулирования хозяйственной конъюнктуры для выхода из затянувшейся рецессии.

Результат политики снижения налогов на индивидуальные доходы проявляется в том, что эффективная (т.е. учитывающая льготы) ставка подоходного налога (включая местные налоги на проживание) в Японии ниже, чем в других развитых странах, за исключением Франции.

Что касается подоходного налога на прибыли корпораций, то, поскольку облегчение налогового бремени здесь достигалось в основном посредством применения специальных налоговых мер, его базисные ставки изменялись практически исключительно в рамках налоговых реформ. Тем не менее в 50—60-х годах была заметна тенденция к их понижению: 1952 г.—42%, 1958 г.—38, 1965 г. —37, 1966 г. — 35%. После 1970 г. наступил период роста корпоративного налога (пик был достигнут в 1984 г. — 43,3%), продолжавшийся до 1986 г., когда вновь наметилась его понижательная тенденция: 1987 г. — 42%, 1989 г. —40, 1990 г. — 37,5%.

Важной особенностью послевоенной налоговой системы Японии был чрезвычайно высокий удельный вес налогов на корпорации в совокупных налоговых поступлениях. Даже после последнего снижения ставок корпоративного налога эта доля остается самой высокой среди развитых стран. Объясняется это главным образом низким уровнем налогообложения индивидуальных доходов: номинальная совокупная (т.е. включающая местные налоги) ставка в Японии не отличается слишком сильно от уровня других развитых стран — 52,9% по сравнению с 51,18% в США, 52 — в Англии, 50 — во Франции и 56,52% в Германии.

Однако сопоставление номинальных ставок для экономического анализа имеет мало смысла, так как эти ставки, естественно, не включают в себя различные налоговые льготы, предоставляемые корпорациям. Более приемлемым является использование предложенного Кэйданрэн показателя эффективных ставок налогообложения корпораций, которые эти льготы учитывают и потому дают реальное представление о действительном уровне налогового бремени. Анализ же динамики эффективных ставок показывает, что до 1980 г. в Японии они были самыми низкими (менее 50%) среди развитых стран. В 80-х же годах ситуация коренным образом изменилась: если в Японии отмена или сокращение масштабов применения специальных налоговых мер имели своим результатом повышение эффективной ставки, то во всех других странах, за исключением Германии, началось их активное введение, что привело к резкому снижению этих ставок. Некоторое смягчение налогообложения японских корпораций во второй половине 80-х годов никоим образом не изменило общей картины, и в середине 90-х годов ситуация выглядела следующим образом: Германия — 52,35%, Япония — 49,98, США — 41,05, Франция — 36,67, Англия — 33,0%. Иными словами, корпоративное налоговое бремя в Японии в 80—90-х годах оказывалось значительно более тяжелым, чем почти во всех других развитых странах, что не могло не сказаться и действительно сказалось на общих экономических результатах развития страны.

4.5 Назревшая налоговая реформа

Изменение макроэкономической ситуации в 70—80-х годах в результате «нефтяных шоков» и последующей длительной рецессии имело своим следствием серьезные структурные сдвиги в японской экономике. Это предопределило кардинальный поворот в подходе японского правительства к налоговой политике. Дело в том, что именно в это время Япония приступила к развертыванию широкомасштабных программ укрепления системы социального обеспечения, которое ранее преднамеренно откладывалось в интересах стимулирования экономического роста.

Кроме того, к этому времени стала все более отчетливо обозначаться еще одна проблема, требовавшая, с одной стороны, существенного количественного и качественного улучшения системы социального обеспечения, а с другой — стабильного и увеличивающегося притока финансовых ресурсов в систему государственных финансов. Это была проблема значительного ускорения процесса старения нации со всеми вытекающими последствиями.

Резкое падение темпов роста экономики повлекло за собой снижение «естественного прироста» налоговых поступлений, тогда как стимулирование конъюнктуры требовало дополнительных государственных расходов. Реакция правящих кругов на изменение ситуации оказалась явно запоздалой, в результате чего образовался колоссальный дефицит государственных финансов, превысивший к концу 70-х годов 4% ВНП страны и поставивший на повестку дня необходимость не только изменения налоговой политики, но и радикальной реформы налоговой системы в целом.

Тем не менее вследствие специфики политической культуры Японии, в основе которой лежит поиск компромисса интересов различных слоев и групп, потребовалось без малого десять лет для того, чтобы осуществление такой реформы оказалось возможным: только в 1989 г. в стране был введен японский вариант налога на добавленную стоимость — потребительский налог.

В принципе введение общенационального косвенного налога ознаменовало переход Японии к более зрелой и более приспособленной к решению все усложняющегося комплекса экономических и социальных задач системе налогообложения, системе, обеспечивающей большую стабильность государственных доходов. Таким образом, Япония столкнулась с вызовом, брошенным временем, и на этот вызов был дан ответ в виде новой налоговой реформы. Попробуем установить, насколько адекватным является этот ответ.

• Во-первых, следует принять во внимание изменение в общеэкономической ситуации. Структурная перестройка и внедрение энергосберегающих технологий позволили быстро преодолеть последствия второго «нефтяного шока» и обеспечить поступательное движение экономики, прерванное только краткосрочной рецессией удорожания иены в 1986 г., что естественным образом увеличивало объем налоговых поступлений и ослабляло остроту проблемы оздоровления государственных финансов.

• Во-вторых, имевший место в это время чрезвычайно резкий спекулятивный рост цен на землю и акции привел к заметному увеличению разрыва в доходах различных слоев населения, вызванного нарушениями принципов «вертикальной и горизонтальной справедливости» налоговой системы. В связи с этим общественное мнение на первый план выдвигало требование реформы для исправления системы в целом.

Правительство не могло ввести новый общенациональный косвенный налог без изменения всей налоговой системы. Главная проблема при этом состояла в оценке радикальности реформы. Ряд известных экономистов предлагал ввести полномасштабный налог на добавленную стоимость в размере 20—25%, освободив от обложения им ряд товаров первой необходимости. А взамен сократить наполовину общенациональный и местный подоходные налоги при одновременном сглаживании шкалы их пропорциональности. Представленные ими расчеты показывали, что при таком качественном изменении налоговой системы налоговое бремя не утяжелялось, но обеспечивалось решение проблемы расширения базы обложения и стабильности государственных доходов.

Тогдашний премьер-министр Н. Такэсита в принципе поддержал эту концепцию, но его политического влияния не хватило для «проталкивания» ее через политический механизм страны. Реформа была проведена, но в значительно урезанном виде, и за введение новой налоговой системы пришлось заплатить абсолютным снижением налогового бремени.

Важнейшими слагаемыми налоговой реформы были: