145422 (Правові основи забезпечення здійснення своїх повноважень митними органами України), страница 4

Правові засади здійснення митними органами своєї діяльності визначаються великою кількістю нормативно-правових актів, які створюють складну систему і відрізняються один від одного за багатьма ознаками – юридичною силою, суб’єктом правотворчості, порядком прийняття, набрання чинності та дії, назвою тощо.

Залежно від сфери дії усі нормативні акти, що регламентують діяльність митних органів, можна зарахувати або до внутрішнього митного законодавства, або до міжнародно-правових договорів та угод за участю України.

До першої складової насамперед належить Митний кодекс України, закони та підзаконні нормативні акти (наприклад, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження КМ України, накази Держмитслужби України тощо).

До другої групи належать двосторонні та багатосторонні міжурядові конвенції, угоди, меморандуми і протоколи, які передбачають співробітництво України з іноземними державами в митній галузі. Прикладом актів другої складової може бути: Митна конвенція про міжнародне перевезення вантажів із застосуванням книжки МДП, Міжнародна конвенція про узгодження умов проведення контролю вантажів на кордонах або ж угода між Україною і Словацькою Республікою про співробітництво і взаємодопомогу в галузі митної справи, угода між Урядом України і Угорської Республіки про взаємну допомогу в митних питаннях та двосторонні міжвідомчі угоди, Меморандум між Державною митною службою України і Митним Директоратом Словацької Республіки щодо практичної реалізації положень Угоди між Україною і Словацькою Республікою про співробітництво та взаємодопомогу в галузі митної справи, Протокол між Державною митною службою України та Державним митним комітетом Російської Федерації про взаємодію при проведенні митного контролю за енергоносіями.

Відповідно до специфіки врегульованих відносин уся сукупність правових актів поділяється на групи.

До першої групи належать акти, що визначають загальні засади організації й побудови системи митних органів, їх завдання та функції.

Друга група − це правові акти, що визначають правовий статус, у тому числі компетенцію, конкретних митних органів та їх структурних підрозділів.

Третя група складається з правових актів, що встановлюють порядок реалізації специфічних повноважень митних органів (наприклад, здійснення митними органами контролю за експлуатацією митних ліцензійних складів ).

Ще одна група правових актів − це акти, що делегують окремі повноваження інших органів виконавчої влади митним органам, наприклад повноваження, пов’язані з контролем за нарахуванням і сплатою акцизного збору та податку на додану вартість.

Залежно від юридичної сили правові акти поділяються на закони та підзаконні акти. Критерії даної класифікації дозволяють з’ясувати значущість нормативних актів, їх місце і роль у правовому забезпеченні діяльності митних органів.

Безумовно, в правовому регулюванні діяльності митних органів важливу роль відіграють норми Конституції України. Безперечно, що Конституція України безпосередньо не регулює діяльність митних органів у зазначеній сфері. Однак саме в Конституції України закріплено загальні засади діяльності державних органів, основною з яких є принцип верховенства права. Відповідно до ст. 3 КУ, людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Держава відповідає перед особою за свою діяльність, права і свободи людини, їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а утвердження і забезпечення цих прав і свобод є її головним обов’язком. Конституцією України визначаються основні положення щодо захисту суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки (ст. 17). Органи державної влади, їх посадові особи, як зазначено в ст. 19 КУ, зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Усе зазначене у повному обсязі стосується також і діяльності митних органів. Адже використання ними своїх державно-владних повноважень, у тому числі й тих, що мають обмежувально-примусовий характер, – не самоціль, воно необхідне для виконання завдань та функцій, покладених на ці органи, серед яких найважливішим є забезпечення прав, свобод і законних інтересів пересічних громадян та суб’єктів господарювання. Саме в Конституції України міститься норма, згідно з якою засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи визначаються виключно законами України (п. 9 ст. 92). Окрім цього, Конституція України становить базу для прийняття інших законодавчих та підзаконних актів, що підкреслює її значущість у системі правового забезпечення діяльності митних органів.

Провідне місце в механізмі правової регламентації діяльності митних органів займають норми, що містяться у законах та кодексах України. Причому їх значення в процесі становлення правової держави має постійно зростати, оскільки пріоритет закону − це її невід’ємна ознака. Пріоритет закону виявляється, в першу чергу, в суворій відповідності йому всіх інших нормативних актів, тому що закони (після Конституції України) мають найвищу юридичну силу. Саме на законодавчому рівні врегульовано найважливіші питання державного і суспільного життя, їх норми становлять серцевину, фундамент формування і розвитку інших норм митного законодавства.

Для правового регулювання діяльності митних органів, пов’язаної з безпосередньою реалізацією митної політики держави, першочергове значення мають законодавчі акти України − підґрунтя, на якому будується і здійснюється вся діяльність митних органів та їх посадових осіб. Серед таких законодавчих актів слід виокремити МК України та закони України: “Про Єдиний митний тариф”, “Про Митний тариф України” та власне сам Митний тариф який як додаток до закону, є невід’ємною його частиною.

На думку М.Г. Шульги, хоча ці закони охоплюють різні суспільні відносини, відрізняються один від одного за юридичними властивостями, разом вони створюють єдине ціле.

Крім того, окремі напрямки діяльності митних органів певною мірою регламентуються Кримінально-процесуальним кодексом України, Кодексом України про адміністративні правопорушення та законами України “Про зовнішньоекономічну діяльність”, “Про державний кордон України”, “Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон”, “Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей”, Концепцією загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, схваленою Законом України від 21 листопада 2002 р.

Особливе значення для забезпечення законності й дисципліни в діяльності системи митних органів та їх посадових осіб має Дисциплінарний статут митної служби України, закони України “Про державну службу”, “Про боротьбу з корупцією” тощо. Загалом діяльність митних органів прямо чи опосередковано регламентує понад сорок законодавчих актів України.

Найважливішу роль у системі законодавчих актів, що безпосередньо регулюють діяльність митних органів, відіграє МК України. Чинний кодекс був прийнятий у липні 2002 р. та набрав чинності з 1 січня 2004 р. На той час це дало позитивний імпульс для підвищення ефективності здійснення митними органами діяльності, пов’язаної з реалізацією ними державної митної політики. Незважаючи на те, що цей кодекс є вже другим кодифікованим актом, що регулює економічні, організаційні, правові, кадрові та соціальні аспекти діяльності митної служби України, він не вирішив повною мірою питання, пов’язані з визначенням правового статусу митних органів. Ця невизначеність негативно впливає на ефективність діяльності митних органів, що в підсумку ускладнює, а іноді й унеможливлює виконання митними органами своїх завдань та функцій.

На думку більшості науковців, Митний кодекс, як основний кодифікований акт у митній сфері, в першу чергу повинен визначати загальні засади митного регулювання, основні принципи переміщення через митний кордон товарів, предметів і транспортних засобів, основні положення здійснення митних процедур, митні режими, механізм нарахування, сплати, стягнення митних платежів. Звичайно ж, у процесі правової регламентації вищезазначених питань так чи інакше будуть визначатись межі діяльності митних органів, порядок реалізації ними своїх повноважень та інші процедури, що обумовлені їх обов’язком забезпечення реалізації зацікавленими особами своїх прав, пов’язаних з переміщенням товарів та інших предметів через митний кордон держави. У свою чергу, завдання діяльності митних органів, функції, повноваження та інші елементи їх правового статусу мають знайти своє правове закріплення в спеціальному законі, який матиме значення статусного закону.

Правове забезпечення виконання митними органами інших завдань та функцій, наприклад таких, як боротьба з митними правопорушеннями та притягнення осіб, винних у їх скоєнні, до відповідальності, організація та здійснення митної статистики чи проходження служби в системі митної служби, повинно здійснюватись нормативними актами, що регламентують однорідні суспільні відносини.

Надзвичайно важливу роль у механізмі митно-правового регулювання відіграють підзаконні нормативні акти. Динамічність, різноманітність та багатоаспектність суспільних відносин, пов’язаних зі здійсненням зовнішньоекономічних зв’язків, які не в останню чергу передбачають можливість переміщення товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон України, об’єктивно не дозволяє врегулювати ці відносини лише за допомогою законодавчих актів.

Як позитивний момент потрібно відзначити намагання керівництва Держмитслужби України зменшити кількість відомчих нормативних актів, що, на їх думку, сприятиме спрощенню митних процедур, прискоренню товарообігу та збільшенню його обсягів, зростанню пасажиропотоку через митний кордон і позитивно вплине на міжнародний імідж держави.

Залежно від правотворчого суб’єкта серед підзаконних актів, що забезпечують діяльність митних органів, можна виокремити такі:

– укази та розпорядження Президента України;

– постанови та розпорядження КМ України;

– підзаконні нормативні акти, що приймаються Держмитслужбою України або іншими центральними органами виконавчої влади;

– спільні нормативні акти Держмитслужби України та центральних органів виконавчої влади.

Для правового регулювання діяльності митних органів суттєве значення мають нормативні акти глави держави. Укази та розпорядження Президента України містять норми, відповідно до яких відбувається утворення, реорганізація та ліквідація органів виконавчої влади, основними їх завданнями та функціями є безпосередня реалізація митної політики держави. Глава держави своїми указами затверджує нормативні акти, що мають для митних органів статусний характер, визначають їх повноваження тощо. До найважливіших слід зарахувати Указ Президента України “Про державну митну службу України” від 29.11.1996 р., згідно з цим законом на базі Державного митного комітету України, що був ліквідований, створено Держмитслужбу України. Головною метою такої структурно-організаційної трансформації органу виконавчої влади було вдосконалення організаційної структури митної системи, посилення митного контролю, боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, зміцнення виконавської дисципліни співробітників митної системи. У подальшому указами та розпорядженнями глави держави неодноразово корегувався правовий статус як усієї системи митної служби України, так і окремих її складових – митних органів. В актах Президента України визначаються окремі напрямки діяльності митних органів, недоліки в їх роботі, заходи щодо підвищення ефективності організації та функціонування митної служби.

З огляду на те, що згідно з ч. 4 ст. 3 МК України діяльність Держмитслужби України спрямовується і координується КМ України, його нормативні акти (постанови та розпорядження) є важливим та обов’язковим елементом правового забезпечення діяльності митних органів. Тільки на виконання норм МК України в його новій редакції КМ України прийняв понад сімдесят нормативних актів, серед яких значна частка належить тим, що визначають порядок діяльності митних органів. Правові акти Уряду держави стосуються або організації та функціонування системи митної служби України, або механізму реалізації митними органами своїх завдань та функцій щодо безпосередньої реалізації митної політики держави.

Прикладом таких актів першої групи є Положення про порядок і умови проходження служби в митних органах України, затверджене Постановою КМУ від 9.02.1993 р. № 97, Положення про спеціальні звання працівників і курсантів навчальних закладів митної служби, затверджене постановою КМУ від 16.06.2003 р. № 900 та інші правові акти, пов’язані зі здійсненням митними органами своїх повноважень.

До другої групи таких урядових актів належить, наприклад, підзаконні нормативні акти, які встановлюють: порядок митного контролю і митного оформлення різноманітних товарів та інших предметів, що переміщуються через митний кордон різними видами транспорту (Про митний контроль та митне оформлення природного газу, нафти, нафтопродуктів, етилену і аміаку, що переміщуються через митний кордон України трубопровідним транспортом: Постанова КМ України від 17.12. 2003 р. № 1958), перелік платних послуг, що можуть надаватися митними органами (Перелік платних послуг, що можуть надаватися митними органами: Затверджений Постановою КМ України від 25.12. 2002 р. № 1952), порядок ведення спеціальної митної статистики (Порядок ведення спеціальної митної статистики: Затверджений Постановою КМ України від 12.12. 2002 р. № 1865), типова технологічна схема пропуску через державний кордон автомобільних, водних, залізничних та повітряних транспортних засобів перевізників і товарів, що переміщуються ними (Питання пропуску через державний кордон автомобільних, водних, залізничних та повітряних транспортних засобів перевізників і товарів, що переміщуються ними: Постанова КМ України від 24.12.2003 р. № 1989) тощо. КМ України затверджує різного роду програми, що визначають пріоритетні напрямки діяльності митних органів з урахуванням потреб реалізації загальнодержавної політики на той чи інший період. Прикладами таких програм можуть бути Програма спрощення формальностей при міжнародних повітряних перевезеннях, затверджена постановою КМ України від 26.04.2002 р. № 622, Державна програма “Контрабанді – СТОП” на 2005 − 2006 рр.

Значна за обсягом кількість правових норм, що регулюють діяльність митних органів, міститься у підзаконних нормативних актах Держмитслужби України. Проблеми відомчого правового регулювання вже тривалий час є предметом пильної уваги представників різних галузей правової науки. Частіше за все існування такого роду нормативних актів критикується. Проте саме норми відомчих актів становлять переважну більшість норм, які безпосередньо регулюють діяльність митних органів. МК України та інші законодавчі акти, як правило, визначають повноваження митних органів лише в загальному вигляді, застосовувати ці норми без конкретизації практично неможливо. У цьому й полягає значення відомчого правового регулювання.