Оглавление

Введение

1. Отраслевые проблемы, возникающие в условия разграничения полномочий. Здравоохранение

1.1 Специализированная помощь

1.2 Первичная медико-санитарная помощь

2. Образование

2.2 Услуги общего образования

2.2 Дополнительное образование

2.3 Начальное профессиональное образование

3. Культура

3.1 Библиотечное обслуживание

3.2 Культурно массовые мероприятия. Музеи

4. Опека и попечительство

5. Социальная поддержка населения

6. Мониторинг реформы местного самоуправления. Политическая независимость местного самоуправления

6.1 Самостоятельность населения в вопросах формирования органов местного самоуправления

7. Анализ федерального законодательства

8. Анализ регионального законодательства

Заключение

Приложения

Введение

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ №131) – первый российский закон, который принимался при широком обсуждении экспертным сообществом и практиками. Необходимость его принятия оспаривалась многими, но большинство все же соглашались, что в предыдущем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. №154-ФЗ имелись определенные риски, во-первых, для становления местного самоуправления как системы публичной власти на территории всей России, а, во-вторых, риски для населения при осуществлении местного самоуправления. Поэтому существующую систему следовало развивать.

Однако принятие нового Федерального закона №131 вызвало еще большие опасения в среде экспертного сообщества и практиков: будет ли в ходе реализации реформы местного самоуправления сохранено соответствие положениям Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией в 1998г¹.

Смоделированная система разграничения полномочий была осуществлена под минимальные возможности территориального экономического развития. Поэтому тип муниципальных образований – поселение - получил тот объем полномочий, который должны ресурсно обеспечить самые небольшие сельские поселения. Вместе с тем, российская действительность значительно разнообразнее выстроенной схемы: в разряд поселений попадают как маломощные сельские поселения, так и достаточно развитые сельские поселки и города, и даже крупные, экономически развитые города. Ограниченный перечень полномочий порождает серьезные конфликты из-за сужения возможностей органов местного самоуправления развитых поселений решать вопросы местного значения, а также из-за объектов муниципальной собственности, которой данные муниципальные образования обладали в полном объеме по Федеральному закону №154 - ФЗ.

Уже та небольшая имеющаяся практика перераспределения объектов собственности показывает неоднозначность восходящей их передачи с точки зрения эффективности управления (от поселений – муниципальным районам, от муниципальных образований – субъектам Российской Федерации). В ряде случаев недофинансируемые ранее органами местного самоуправления учреждения социальной сферы получили от субъекта Российской Федерации больший объем средств на содержание, и это является плюсом централизации (пример - содержание учреждений социального обслуживания Ставропольского края, переданных из муниципальной в государственную собственность). Вместе с тем, в регионах России с протяженной территорией субъект и объект управления значительно удаляются друг от друга, что снижает качество контроля за предоставляемой в поселении услугой. Местные органы власти никак на нее не могут влиять (пример: система социальной поддержки и социального обслуживания в Томской области). В условиях недостаточности средств у муниципального района или у субъекта Российской Федерации и сниженной оперативности принятия решений из-за удаленности объектов управления директора учреждений начинают апеллировать к главам поселений. Однако последние, лишившись своих объектов собственности, часто занимают нейтральную позицию. С одной стороны, они не имеют физической возможности оказывать помощь данным учреждениям в условиях казначейского исполнения бюджета, а с другой – иногда уходят от решения проблемы из-за совершившегося, по их мнению, несправедливого перераспределения полномочий и имущества. В конечном итоге страдает потребитель услуги, если скорая медицинская помощь не может выйти на линию из-за поломки машины или отсутствия бензина, или в случаях протечки крыши или сантехнической аварии в больнице, дошкольном учреждении или школе.

Кроме того, неурегулированность со стороны федерального законодателя вопросов перераспределения собственности между муниципальным районом – поселением, муниципальным районом – городским округом, переводит конфликт на уровень муниципальный район – поселение. Правительство Российской Федерации затягивает решение этого вопроса, субъект Российской Федерации часто тоже не хочет ответственность брать на себя. В итоге региональные органы власти передают государственную собственность на уровень муниципального района, а уже муниципальный район и поселения должны внутри решить: кто за что отвечает, и перераспределить эту собственность сами (пример – Новосибирская обл.)

1. Отраслевые проблемы, возникающие в условия разграничения полномочий. Здравоохранение

1.1 Специализированная помощь

Специализированная помощь в соответствии с Законом является сферой ответственности субъекта Российской Федерации. Проблемы возникают в случае объединения в одном здании первичной и специализированной медицинской помощи. Ряд субъектов Российской Федерации (Приморский край, Свердловская область) передают муниципальным образованиям субвенции на оказание специализированной помощи населению. Но проблема заключается в том, что данные субвенции на исполнение государственных полномочий передаются лишь в части прямых расходов (заработная плата врачебно-медицинского персонала), и не предусматривают административные расходы, например, на содержание здания.

1.2 Первичная медико-санитарная помощь

Большинство крупных сельских поселков и городов, бывших муниципальными образованиями в соответствии с Федеральным законом №154 – ФЗ, имели свои учреждения здравоохранения. Сегодня, получив в соответствии с Федеральным законом № 131- ФЗ статус поселений, они вынуждены их передать на уровень муниципального района. Это же касается услуг скорой медицинской помощи. Данное перераспределение полномочий в условиях лимитированного финансирования и казначейского исполнения бюджета значительно удлиняет процедуру получения средств на текущие расходы (особенно в сельской местности). Если раньше деньги на бензин для скорой помощи или на срочный ремонт машины главный врач скорой получал на месте (глава МСУ имел возможность покрыть кассовый разрыв за счет других средств), то сейчас эта процедура усложнилась и вместо одного дня может занять неделю. Вместе с тем, услуга является жизнеобеспечивающей и не терпит отлагательства.

В Новосибирской области ФАПы являются структурными подразделениями районных больниц. Пока и то, и другое – преимущественно государственная собственность (ранее районы были административно-территориальной единицей субъекта РФ). В настоящее время обсуждается вопрос о передаче полномочий по предоставлению первичной медико-социальной помощи на уровень муниципальных районов, но не как полномочий муниципального образования, а как государственных полномочий.

2. Образование

2.2 Услуги общего образования

Услуги общего образования закреплены за уровнем городского округа и муниципального района.

Проблемы, возникающие в отрасли схожи с проблемами в здравоохранении. Те муниципальные образования, которые раньше имели муниципальные школы, ДОУ, учреждения дополнительного образования, не хотят утрачивать возможность участия в организации образовательного процесса, т.к. считают, что своя школа или ДОУ им ближе, чем району, и ее проблемы виднее.

В Ставропольском крае Главы поселений добились, что услуги по ДОУ передаются по договору с уровня муниципального района на уровень поселений.

Новосибирская область пока такой необходимости не осознала, здесь поселения (сельские и городские) в соответствии с нормами Федерального закона вынуждены передавать в собственность муниципальных районов здания учреждений образования (ДОУ, ОУ, дополнительного образования). Однако не все поселения осуществили эту передачу. Есть недовольство у глав крупных городских поселений, считающих, что они лучше справятся с содержанием этих объектов, т.к. есть прямой контакт у главы муниципального образования и руководителя учреждения. Ряд глав поселений, после передачи учреждений ОУ в собственность района, перестают ими заниматься, это беспокоит областную и районную администрации, которые считают, что главы поселений, все же должны оказывать посильную помощь данным учреждениям.

2.2 Дополнительное образование

Дополнительное образование – сфера компетенции муниципального района и все проблемы перераспределения собственности, касающиеся общеобразовательных учреждений, характерны и для учреждений дополнительного образования. Единственным «утешением» для сельских и городских поселений в сфере организации досуга детей и подростков являются учреждения, закрепленные за органами по делам молодежи (клубы, площадки, центры и т.п.), которые беспрепятственно могут остаться в собственности поселений, т.к. данное полномочие прямо не закреплено ни за каким уровнем власти.

Проблематичным является разграничение собственности и финансовой ответственности для детских музыкальных, художественных и спортивно-юношеских школ. Эти учреждения всегда финансировались из двух источников: в части организации учебного процесса – по линии образования, в части текущей профессиональной деятельности учреждений по линии культуры и молодежной политики (либо физкультуры и спорта).

В настоящее время отнесение данных учреждений к тому или иному типу муниципальных образований, а также получение ими субвенций на осуществление образовательной деятельности затруднено из-за разной трактовки субъектами Российской Федерации закона «Об образовании», в котором данные учреждения напрямую не названы. Некоторые субъекты Российской Федерации субсидируют образовательную деятельность данных учреждений, находящихся в собственности поселений (пример – Приморский край), а некоторые жестко трактуют положения закона Федерального закона № 95 - ФЗ², считая, что субъекты Российской Федерации должны финансировать лишь государственные гарантии на получение дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, к которым детские музыкальные, художественные и спортивные школы не относятся.

2.3 Начальное профессиональное образование

В области начального профессионального образования проблемы разграничения собственности переходят уже на уровень муниципальное образование - субъект Российской Федерации, в остальном данные проблемы схожи с перечисленными выше.

3. Культура

3.1 Библиотечное обслуживание

Некорректная формулировка полномочий муниципального района в области библиотечного обслуживания - «организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора)» (п.19 ст.15 ФЗ № 131- ФЗ) - породила проблему дальнейшего существования централизованных библиотечных систем (ЦБС). ЦБС – единственный пример реальной оптимизации управления и финансирования за счет эффекта масштаба в сфере культуры, позволивший в свое время значительно повысить качество услуг населению, а также выжить в условиях хронического недофинансирования отрасли. Прямое прочтение пункта 19 Закона не позволяет муниципальным районам осуществлять библиотечное обслуживание населения. В некоторых субъектах Российской Федерации ЦБС дробятся на самостоятельные библиотеки - юридические лица, которые передаются в собственность поселений. Районные библиотеки в этом случае также передаются в собственность поселений, выполняющих функции административного центра района. Данной библиотеке вменяется в обязанность выполнять методические и коллекторские функции и эти функции финансируются уже из районного бюджета. Но в некоторых субъектах Российской Федерации (Ленинградская обл.) сохраняется централизованная библиотечная система. На уровне поселений библиотеки остаются как структурные подразделения районной центральной библиотеки, вместе с тем, данный опыт идет в разрез с существующими положениями Федерального закона №131- ФЗ.

Выходом из данного затруднительного положения может стать либо внесение изменений в Федеральный закон №131-ФЗ в части расширения полномочий муниципальных районов в области библиотечного обслуживания, либо создание возможности добровольного объединения самостоятельных библиотек, как альтернативы жесткой централизованной системы с филиальной сетью. Однако в этом случае необходимо внесение изменений в законодательство о библиотечном деле.

3.2 Культурно массовые мероприятия. Музеи

В связи с отсутствием закрепленных полномочий по обеспечению общерайонных досуговых мероприятий, а также обеспечению населения района услугами районных учреждений и организаций культуры, возникает проблема по их содержанию (например, районного краеведческого музея). Передача районного музея в муниципальную собственность поселений не решает вопрос, т.к. поселению районный музей не нужен. Отсутствие закрепленных полномочий и собственности в сфере культуры не позволяет муниципальным районам иметь расходные полномочия по приобретению данных услуг. В связи с чем, возникает проблема: легитимности расходов на общерайонные программы культурно-зрелищных мероприятий.

В пилотных регионах, внедряющих Федеральный закон №131 уже в 2005 г. по-разному решают данную проблему: в Новосибирской области клубные учреждения передают в собственность поселений, а районный дом культуры, в обход положений Закона, оставляют в собственности района, обоснованно мотивируя свои действия необходимостью проведения общерайонных культурно-зрелищных мероприятий, а также в целях поддержки районных творческих коллективов.

В Ставропольском крае поселения заключают соглашения с муниципальными районами по делегированию последним полномочий в области культуры.