В интересах более полного обеспечения взаимодействия в законотворческом процессе с Федеральным Собранием Правительство создает свои механизмы влияния на его ход и результаты. Важное место в системе таких механизмов занимают представители Правительства в палатах Федерального Собрания. В настоящее время деятельность таких представителей регулируется Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. N 94 "О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской

Федерации"¹. Для улучшения участия Правительства в законотворческом процессе необходима более активная работа его полномочных представителей с федеральными органами исполнительной власти - не только на этапе сопровождения законопроектов в палатах парламента, но и при формировании планов законопроектной деятельности в период их исполнения.

Взаимодействие Правительства России и Президента Российской Федерации в области законотворческой деятельности осуществляется в разнообразных формах. Ряд таких форм существует достаточно продолжительное время и получил правовое закрепление, другие являются новыми, не оформленными в законодательном порядке. При этом часть из них объективно вытекает из конституционных полномочий главы государства, а некоторые предопределяются характером функций Правительства и его полномочиями по реализации задач, которые ставит перед ним Президент Российской Федерации.

Прежде всего Правительство активно участвует в реализации ежегодных посланий Президента России парламенту в той их части, где дается оценка положения дел в сфере формирования законодательной базы деятельности государства и формируются задачи на будущее, стоящие перед субъектами законотворчества. В научной литературе справедливо отмечается, что послания главы государства парламенту России имеют сложную правовую природу. С одной стороны, делается вывод об обязательном характере общих установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях, а с другой стороны, подчеркивается, что послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием, и каким-либо образом ограничивать его правотворческую деятельность¹. В посланиях Президент нередко дает оценку законотворческой деятельности, осуществляемой федеральными органами государственной власти, и высказывает свое видение возможных путей ее совершенствования.

В ряде случаев Президент Российской Федерации использовал свои послания парламенту для формулирования законодательных инициатив, которые справедливо можно считать приоритетными в программе законопроектных работ. Вполне понятно, что прежде всего они во многом определяют содержание законотворческой деятельности Правительства России.

Тесное взаимодействие между Правительством Российской Федерации и Президентом России осуществляется в ходе реализации главой государства принадлежащего ему права законодательной инициативы. Во-первых, такое взаимодействие реализуется в любом случае, когда Президент вносит в Государственную Думу законопроекты, указанные в ч.3 ст.104 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, когда он, выступая с законодательной инициативой, особенно по тем вопросам, которые сформулированы в посланиях Федеральному Собранию, ставит перед Правительством России вполне определенные задачи. В ряде случаев, как показывает практика, такие задачи облекаются в форму поручений о разработке проектов конкретных правовых актов и их "сопровождении" в период рассмотрения парламентом Российской Федерации. В других случаях Президент России своими решениями косвенно обязывает Правительство принимать развернутые (комплексные) планы законопроектных работ, вовлекая в этот процесс не только многие федеральные органы исполнительной власти, но и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Представляется, что дальнейшая оптимизация взаимоотношений Правительства Российской Федерации и Президента России возможна путем более четкого разграничения полномочий указанных органов в законотворческом процессе. Однако такое разграничение не должно препятствовать их более тесному взаимодействию в этом процессе, в частности согласованию планов законопроектной деятельности Правительства с Президентом РФ.

Заметим, что роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе зачастую незначительна из-за недостаточности необходимой нормативной базы. Ее совершенствование должно быть направлено на активизацию взаимодействия Правительства России и органов власти субъектов Федерации в законотворческом процессе, что позволит более полно сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства в России. Процесс такого взаимодействия должен быть двухсторонним и включать в себя, с одной стороны, поддержку Правительством России согласованных законодательных инициатив органов государственной власти субъектов Федерации, а с другой - поддержку органами государственной власти субъектов Федерации законодательных инициатив Правительства России, в частности через своих представителей в Совете Федерации. В этих целях органы государственной власти субъектов Федерации должны максимально привлекаться к участию в разработке планов и программ законопроектной деятельности Правительства России.

Активизация и совершенствование взаимодействия Правительства России и органов государственной власти субъектов Федерации в законотворческом процессе позволит более полно и гармонично сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства. При этом необходимо определить последствия рассмотрения субъектами Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, направляемых им Правительством Российской Федерации на стадии подготовки.

Исследование правовой регламентации роли Правительства Российской Федерации в законотворчестве позволяет утверждать, что сегодняшнее состояние законодательного регулирования отношений Правительства Российской Федерации с парламентом России, Президентом Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в области законотворческой деятельности в целом является удовлетворительным. Вместе с тем можно сделать вывод о том, что регламентация форм и методов участия Правительства России в законотворческой деятельности нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Расширение сфер законотворчества и определяемая этим необходимость совершенствования нормативного регулирования законотворческого процесса, в том числе с участием Правительства Российской Федерации, настоятельно требуют нормативного закрепления наиболее оправдавших себя форм и методов деятельности Правительства в этом направлении.

В настоящее время существует два варианта активизации взаимодействия Правительства Российской Федерации и иных органов, участвующих в федеральном законодательном процессе. Первым из таких вариантов является совершенствование норм регламентов и иных актов данных органов. Вторым вариантом является принятие соответствующих федеральных законов, регламентирующих федеральный законотворческий процесс. В качестве примера можно привести рассматриваемый Государственной Думой Российской Федерации проект федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации". Положения проекта содержат общеобязательные правила поведения всех участников законотворческого процесса. При этом первый из рассмотренных вариантов представляется нам более предпочтительным. Следует учитывать, что многие вопросы участия Правительства в федеральном законотворческом процессе пока не являются до конца устоявшимися, поскольку находятся на пути своего становления. Это, например, новые, сложившиеся и оправдавшие себя в последние годы формы взаимодействия, такие как организация встреч главы государства и руководителей высших органов государственной власти страны, практика проведения "круглых столов" с участием указанных лиц и руководителей депутатских объединений. В целом же, рассматривая данный вопрос, следует отметить, что нельзя исключать, что хорошо действующие вчера и сегодня правила могут существенно затормозить законодательный процесс в будущем, поскольку уже не будут отвечать новым реалиям. В случае, если такие правила установлены федеральным законом, их изменение потребует значительного количества времени и немалых усилий. Поэтому более предпочтительным представляется вариант совершенствования норм регламентов и иных актов органов, участвующих в федеральном законодательном процессе (в частности, речь идет о Регламенте Правительства Российской Федерации; о развитии норм, касающихся основных организационных форм этой работы, взаимодействия Правительства России с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др.).

Более детальная правовая регламентация роли в законотворчестве как Правительства Российской Федерации, так и других органов государственной власти будет способствовать развитию российского законодательства, повышению качества законотворческой деятельности в целом. В этом случае Правительство Российской Федерации и иные органы власти будут иметь в своих руках достаточно прочный правовой инструментарий для разрешения возникающих в ходе законотворческого процесса коллизий.

Заключение

ПрезидентРФ в своих Посланиях Федеральному СобраниюРФ неоднократно отмечал, что следует сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных и судебных механизмов. Однако если реализация права на обращение за защитой в суд урегулирована соответствующим отраслевым процессуальным законодательством, то вопрос с так называемой "административной" жалобой, обращениями и заявлениями граждан и организаций до настоящего времени не решен. В Послании ПрезидентаРФ Федеральному СобраниюРФ 2005г. также подчеркивается, что "сама власть: обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Отказывать собственному народу, самим себе в способности жить по демократическим законам- это значит не уважать себя, своих сограждан, это значит не понимать прошлого и не видеть будущего".

Поток обращений граждан в различные инстанции отражает, с одной стороны, их социальную активность, доверие к политическим институтам государства, а с другой- определенные негативные явления, несовершенство организации рассмотрения обращений, пробелы в действующем законодательстве. Необходимо учитывать, что обращения граждан являются и существенным источником информации, необходимой для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

Таким образом, обращения граждан- немаловажный институт гражданского общества, отражающий своеобразный диалог между гражданином и государством. Вместе с тем право на обращение можно рассматривать и как один из действенных способов устранения возможных нарушений законности, средство предотвращения правонарушений.

Особую актуальность отношения, связанные с реализацией права граждан на обращение, приобретают в условиях изменения форм собственности, появления не известных ранее законодательству субъектов хозяйственной деятельности. Именно сейчас граждане страны нуждаются во всемерном совершенствовании процедурных механизмов защиты своих прав и охраняемых законом интересов, в выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти посредством демократически установленного процессуального порядка обращения к публичной власти.

Литература

1. Конституция РФ Российская газета 25 декабря 1993.

2. Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 31 декабря 1999 г

3. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации.- М.: Издательская группа ИНФРА • М—НОРМА, 2004.

4. Коваленко А.И. Основы конституционного права РФ.- М.: ИНФРА • М—НОРМА,2003.

5. Ковешников Е.М. Конституционное право РФ. Курс лекций. –М.:Норма-ИНФРА,2002.

6. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 3-е изд. перераб. и доп. -М.: Юристъ 2004.

7. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С.124.

8. Конституционное право зарубежных стран.- М.: Новый Юрист, 2003.

9. Лaфитcкий В.И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1999.

10. Стрекозов В.Г. Конституционное право России. М.: Новый Юрист, 2002.

11. Политология. Словарь-справочник. - М.: Новый Юрист, 2004

12. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. - М.:Юрайт-М: Новая правовая культура, 2003.

13. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Окунькова Л.А. - М.: Издательство БЕК, 2004.

14. Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие федерализма и местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 12.