162419 (Счетная палата как институт государственного финансового контроля), страница 11

Например, на фокус-группах только несколько респондентов сказали о том, что у них сложилось ощущение активизации деятельности Счетной палаты в последнее время. А большинство участников дискуссий говорили о том, что им вовсе не заметна какая-либо активизация этого контролирующего органа. Более того, половина населения (55%) просто не знает, чем занимается Счетная палата РФ, что входит в ее обязанности. Впрочем, даже и те 37% опрошенных, которые ответили, что им известно, чем занимается Счетная палата, также далеко не всегда правильно представляют себе сферу обязанностей этой организации. Так, на открытый вопрос о том, в чем заключается работа Счетной палаты, более или менее адекватно смогли ответить только 22% опрошенных (или чуть более половины тех, кто считает, что им известно, чем занимается Счетная палата). При этом 15% считают, что работа данного государственного органа связана с контролем над бюджетными средствами. Еще 7% считают, что работа Счетной палаты связана с контролем над финансовыми нарушениями вообще. Остальные ответы на этот вопрос трудно назвать адекватными. То есть, судя по приведенным данным, в действительности более или менее адекватно представляет себе круг обязанностей Счетной палаты гораздо меньшая доля респондентов, чем доля тех, кто отвечает, что им известны обязанности этого государственного органа.

Респондентам, ранее заявившим об осведомленности относительно функций Счетной палаты, был задан вопрос об их отношении к этой структуре. Около половины из них (45%) склонны доверять Счетной палате (среди всех опрошенных россиян эта доля составляет 16%). Треть (33%) - напротив, не доверяют ей (12% от всех россиян); еще 22% опрошенных затруднились выразить свое отношение к этому органу (или 8% от всех россиян).

Стоит отметить, что в условиях дефицита знаний о круге обязанностей Счетной палаты респонденты нередко склонны 'расширять' наблюдательные и контрольные функции этого органа, предписывая ему, например, возвращать государству украденные деньги, наказывать чиновников и т.д., и, соответственно, ожидая исполнения этих 'наказов' именно от Счетной палаты. (Приложение 3, Рисунок 3.1-3.2).

3.2 Эффективность деятельности Счетной палаты Российской Федерации

Итоги деятельности свидетельствуют, что Счетная палата проводит эффективную работу по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков. Это позволяет заключить, что она стала инструментом, с помощью которого общество реально осуществляет пристрастный аудит своего государства.

Несмотря на то, что Счетная палата РФ - сравнительно молодой орган государственного финансового контроля, она стремится построить свою деятельность на современных достижениях в этой области, создавать и совершенствовать собственную методологическую базу, опираясь на передовой опыт зарубежных стран.

С целью повышения эффективности аналитической и экспертно консультативной деятельности Счетной палаты, формирования научно обоснованной государственной политики в области финансового контроля, привлечения к этой работе учетных и специалистов - экспертов при Председателе Счетной палаты создан общественный, постоянно действующий консультативный совет. В него вошли юристы, экономисты, специалисты по бюджетному процессу, ученые.

В 2002г. Создан Государственный научно - исследовательский институт системного анализа Счетной палаты РФ. Основной целью деятельности Института являются научные исследования актуальных проблем государственного финансового контроля, координация и выполнение научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ, связанных с разработкой и внедрением новых методов и технологий контрольно - ревизионной и экспертно - аналитической деятельности.

Одним из направлений государственного финансового контроля, получившим широкое распространение в деятельности большинства высших органов финансового контроля, входящих в ИНТОСАИ, является аудит эффективности. Его развитие связано с повышением роли государственных финансов в экономике развитых стран, результативностью деятельности высших органов государственного финансового контроля, а также с возрастанием степени публичности и прозрачности бюджетного процесса. В развитых странах аудит эффективности уже занимает до 70% в общем объеме контрольных мероприятий.

В настоящее время Счетная палата начинает планомерный переход к аудиту эффективности, с тем чтобы каждое контрольное мероприятие включало в себя экспертизу результативности бюджетных расходов. В этом направлении она тесно сотрудничает с контрольно счетными органами субъектов РФ, другими контролирующими органами.

Эффективность деятельности контрольно - счетного органа можно рассматривать в широком и узком понимании этого термина. В широком плане понятия эффективности включает все виды возможных эффектов, получаемых в результате деятельности органа финансового контроля. Такими эффектами являются:

Организационный - изменяющий систему управления, организационную структуру, функции и методы работы подконтрольного объекта и позволяющий получать дополнительный эффект в результате экономии ресурсов, повышения оперативности управления, оптимизации принимаемых решений;

Социальный - пресекающий правонарушения в экономике и финансовой сфере и обеспечивающий "чистоту" кадров, использующих средства федерального, регионального и муниципального бюджетов. В результате устраняются потери от правонарушений и повышается качество работы подконтрольных объектов;

Экономический - позволяющий увеличить доходную часть федерального бюджета и сократить расходную в результате возврата ущерба, нанесенную государству и оптимизации бюджетного процесса.

В настоящее время разрабатывается методика оценки эффективности деятельности контрольно - счетных органов, предусматривающих совокупность различных критериев и показателей.

В узком плане понятие эффективности деятельности можно рассматривать как соотношение результата деятельности органа финансового контроля и затрат на его содержание.

Вот несколько конкретных примеров, свидетельствующих об обоснованности расходов на содержание контрольно - счетных органов, о высокой результативности их деятельности, направленной не только на выявление правонарушений в бюджетной сфере, но и на их предотвращение, на обеспечение экономного и эффективного использования бюджетных средств. Из этих примеров видно, что контрольно - счетные органы не являются "нахлебниками" у регионов.

Так, Счетная палата Владимирской области в 2008г. Израсходовала на свое содержание чуть более 4 млн. руб., но при этом выявила резервов областного бюджета на сумму более 150 млн. руб., вскрыла использование средств с нарушением действующего законодательства - более 30 млн. руб, восстановила средств областного и государственного имущества - около 35 млн. руб.

За последние пять лет Контрольно - счетной палатой Воронежской области проведено 530 проверок, по результатам которых выявлено нецелевое использование бюджетных средств на сумму более 3 млрд. руб. Расходы же на ее содержание ничтожно малы по сравнению с этой суммой.

За пятилетний период деятельности Контрольно - счетной палаты Краснодарского края на ее содержание затрачено в 50 раз меньше средств, чем сумма средств, использованных с различными нарушениями законодательства, которые выявила палата за этот период. Благодаря проверкам Контрольно - счетной палаты, публикациям об этих итогах в местных газетах. Систематическим выступлениям специалистов палаты по краевому телевидению и проводимых контрольно ревизионных мероприятиях, мерам, принимаемым органами законодательной и исполнительной власти, в крае за последнее время значительно сократилось использование бюджетных средств не по целевому назначению, улучшилось ведение бухгалтерской отчетности, укрепляется хозяйственно финансовая дисциплина.

Это далеко не единичные примеры, позволяющие продемонстрировать, как деятельность контрольно - счетных органов способствует эффективному управлению бюджетными средствами.

3.3 Рекомендации по совершенствованию деятельности Счетной палаты

В настоящее время в деятельности большинства зарубежных органов государственного финансового контроля используется две разновидности контроля исполнения государственного бюджета - финансовый аудит и аудит эффективности, проведение которых осуществляется на основании норм соответствующих законодательных актов. В рамках финансового аудита проводятся проверки законности и целевого расходования бюджетных средств, а аудита эффективности - проверки деятельности органов государственной власти и других получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач. Контрольно-счетные органы Российской Федерации в своей деятельности по контролю исполнения бюджетов также проводят проверки законности и целевого расходования бюджетных средств в соответствии с существующими нормами законодательства, хотя при этом термин "финансовый аудит" в этих нормах не используется. Что же касается аудита эффективности, то эта разновидность контроля исполнения бюджета до сих пор не нашла своего отражения ни в законодательстве, ни в деятельности контрольно счетных органов России в тех формах и содержании, которые должны иметь реальные проверки эффективности использования государственных средств, соответствующие мировому опыту. Для того чтобы контрольно-счетные органы могли осуществлять аудит эффективности, необходимо, прежде всего, наличие соответствующей правовой основы. В Ревизионных стандартах Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) подчеркивается, что орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств. В большинстве правовых актов о контрольно-счетных органах содержатся в различном виде нормы по осуществлению ими контроля эффективности использования государственных средств. Отсутствуют какие-либо нормы о контроле эффективности в законах, регулирующих деятельность следующих контрольно-счетных органов:

• Контрольного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия);

• Комитета парламентского контроля Государственного Совета Республики Татарстан;

• Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики;

• Счетной палаты Саратовской области;

• Счетной палаты Свердловской области.

Имеются существенные различия между правовыми актами в отношении определения предмета контроля эффективности, осуществляющиеся многоконтрольно-счетными органами. Можно выделить 18 вариантов определения предмета, каждый из которых отличается количеством сфер контроля эффективности использования государственных средств (от одной до пяти), и их различным сочетанием. Наиболее полный перечень возможных сфер контроля эффективности использования государственных средств включает: бюджетные средства, внебюджетные фонды, государственная собственность, кредитные ресурсы и заемные средства; налоговые и другие льготы.

Указанный перечень сфер контроля эффективности использования государственных средств в полном объеме установлен в правовых актах лишь трех контрольно-счетных органов, доля которых в общем количестве контрольно-счетных органов, осуществляющих данный вид контроля, составляет только около 4%. К ним относятся:

• Контрольно-счетная палата Калининградской области;

• Контрольно-счетная палата Республики Алтай;

• Контрольно-счетная палата Законодательного Собрания Нижегородской области.

По четыре из вышеперечисленных сфер, в различном их сочетании, входят в предмет контроля эффективности 35 контрольно-счетных органов (44%), по три - 22 контрольно-счетных органов (28%), по два - 15 контрольно-счетных органов (19%). В 4-х контрольно-счетных органах (5%) в предмет контроля эффективности входит лишь по одной сфере, в частности, Иркутской области - внебюджетные фонды, Еврейской автономной области - государственная собственность, Челябинской области и Ставропольского края - бюджетные средства. В правовых актах 14 контрольно-счетных органов (18%) формулируется лишь задача определения эффективности, но ее реализация не находит отражения в других статьях законов, устанавливающих конкретные функции, виды деятельности и сферы контроля этих органов. Это относится, например, к контрольно-счетным органам Ленинградской, Липецкой, Московской, Смоленской областей, Краснодарского края и другим.

И в то же время, наоборот, в ряде законов о контрольно-счетных органах в перечне их задач отсутствует контроль эффективности или же вообще нет формулировок выполняемых задач, хотя в последующих статьях этих законов определены те или иные сферы контроля эффективности использования государственных средств (Кировская область, Ставропольский край, Ямало-Ненецкий автономный округ). Характерной особенностью большинства правовых актов о контрольно-счетных органах является то, что перечень конкретных сфер осуществляемого ими контроля эффективности использования государственных средств, имеющийся в соответствующих статьях законов, не совпадает с формулировкой установленных в них задач контрольно-счетного органа. Например, в задачах Контрольно-счетной комиссии Тамбовской области и Контрольно-счетной палаты Орловской области речь идет об определении эффективности расходов бюджетных средств, однако в соответствующих статьях законов данная сфера контроля эффективности отсутствует. Вместе с тем, в других статьях закона установлено, что указанные контрольно-счетные органы осуществляют проверки эффективности использования государственной собственности, что не зафиксировано в их задачах. В задачах Контрольно-счетной палаты Калужской области установлено определение эффективности использования только областной собственности, хотя в последующих статьях говорится о контроле эффективности расходов бюджета, внебюджетных фондов, а также налоговых и других льгот. В задачах Контрольно-счетных палат Камчатской области и Корякского автономного округа речь идет о контроле эффективности налоговых льгот, а в других статьях - использования внебюджетных фондов и кредитных ресурсов. Несмотря на то, что в большинстве правовых актов о контрольно-счетных органах формулируются задачи и/или устанавливаются сферы контроля эффективности, лишь в 30 из них (38%) определен инструмент их реализации в виде проведения проверок эффективности. В остальных же законах наиболее распространенной является формулировка, что контрольно-ревизионная деятельность осуществляется в виде комплексных ревизий и тематических проверок, в ходе которых "на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета". Однако такое определение ревизии и проверки как формы бюджетного контроля, в данном случае, относится, в соответствии с зарубежной терминологией, лишь к области финансового аудита, а не аудита эффективности. В этом случае контрольно-счетный орган имеет право проводить проверки и ревизии только в отношении законности и своевременности использования государственных средств. Во многих правовых актах о контрольно-счетных органах при определении задач в отношении эффективности использования государственных средств используются различные формулировки, которые смешивают собственно само содержание задачи с методами реализации видов деятельности и выполняемыми функциями. Так, например, применяются следующие формулировки:

• организация и осуществление контроля за эффективностью