118139 (Республика Алтай - субъект Российской Федерации), страница 5

Постановлением Президиума Совета народных депутатов Горно-Алтайской автономной области “Об организационных мерах по реализации Закона РСФСР от 03 июля 1991 года “О преобразовании Горно-Алтайской автономной области в Горно-Алтайскую ССР в составе РСФСР” от 09 августа 1991 года были намечены основные мероприятия, связанные с началом конституционной реформы в Горном Алтае⁸². В частности, было решено образовать Конституционную комиссию по подготовке Конституции (Основного Закона) Горно-Алтайской ССР. Проект республиканской Конституции было намечено подготовить в срок до 1 января 1992 года.

Таким образом, выход Горно-Алтайской автономной области из состава Алтайского края, обретение ею конституционно-правового статуса республики в составе РСФСР, явилось одной из предпосылок дальнейшего повышения статуса Республики Алтай, развития собственного законодательства, а в дальнейшем и принятия собственной первой Конституции – важной вехи конституционного процесса Республики Алтай.

Течение событий, связанных с повышением конституционно-правового статуса регионов России, ускорило процесс суверенизации, который слился с процессом федерализации. Стремление к суверенизации, по мнению Р.Г.Абдулатипова, “проявили не только “титульные” нации, но и граждане других национальностей, проживающие в республиках”⁸³, в частности в Республики Алтай, и “титульные нации” вели себя мудро по отношению к “нетитульным”. Это можно подтвердить хотя бы положениями Декларации о государственном суверенитете Горно-Алтайской АССР, которые нисколько не ущемляли прав “нетитульных наций”, проживающих в Республике Алтай.

Установление новых государственно-правовых отношений с регионами России стало необходимостью. Ситуация требовала политико-правовых решений, которые бы адекватно отражали процессы, происходящие в федеративных отношениях.

Федеральные органы государственной власти России пришли к выводу о необходимости заключения Федеративного Договора. В постановлении Президиума Верхового Совета РСФСР “О Федеративном Договоре” было записано, что для координации работы по его заключению необходимо сформировать Совет Федерации⁸⁴. По своей правовой природе, это был консультативно-правовой орган, не наделенный властными полномочиями.

Договорный процесс состоял из нескольких этапов:

- разработка и согласование основных принципов федеративного устройства;

- составление текста Федеративного Договора и его заключение;

- привидение нормативно-правовых актов субъектов России в соответствии с Федеративным Договором⁸⁵.

В ходе длительных и политически острых процессов в течении более чем полутора лет было рассмотрено более двух десятков вариантов договора. После долгих дискуссий было определено, что предметом регулирования является разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти федерации и её субъектов. Всё это предопределило подписание 31 марта 1992 года Федеративного Договора – договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации⁸⁶. С заключением Федеративного Договора изменилась природа Российской Федерации, она превратилась из конституционной в конституционно-договорную.

Федеративный договор предусматривал права всех субъектов в составе России на правотворчество и использование согласительных процедур в процессе его реализации. Так, согласно статье 3 Договора “Республики в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти”, в том числе законодательной на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение федеральных органов государственной власти.

Федеративный договор 1992 года закрепил, так называемый, “принцип опережающего правотворчества республик”, который означает, что в части не урегулированной федеральными основами, субъекты Российской Федерации могут издавать любые акты, не нарушая прав и законных интересов других субъектов в составе Российской Федерации и России в целом⁸⁷. Указанный принцип в дальнейшем нашел свое закрепление в ст. 80 Конституции Республики Алтай 1997 года.

Заключение Федеративного Договора явилось безусловным стабилизатором отношений между Федерацией и Республикой Алтай. Он поставил перед собой задачу преодоления межнациональных конфликтов, содействия установленного режима законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, совершенствования на федеративный лад правовой системы как России в целом, так и отдельных её частей. Думается, договор был не столько “прыжком” к суверенизации регионов, главная его цель – погасить стремление к региональной суверенизации, и тем самым сохранить государственность России.

Вероятно, необходимым впоследствии будет уточнение характера федеративных отношений между Россией и Республики Алтай путём издания федеральных законов и нормативных правовых актов самой республики в сфере совместной компетенции, а также подписания внутрифедеральных договоров Республик Алтай с другими субъектами в составе Российской Федерации.

По мнению Э.С. Юсубова, “договорной механизм регулирования взаимоотношений между Россией и её субъектами может повлечь за собой заключение договоров со всеми её субъектами, в результате чего возможен пересмотр многих положений Конституции России, умаление её юридической силы, а также усиление договорных начал в строительстве российского федеративного государства”⁸⁸. Видимо, можно поддержать такую позицию, так как заключение федеративных договоров с каждым субъектом в составе России, с неизбежностью говорит об ассиметричной федерации, в то время как Конституция России провозглашает субъекты равноправными (ст. 5).

Таким образом, Федеративный Договор и по формальным признакам не решал многие вопросы государственного устройства, не был учредительным документом и не создавал заново федеративного государства. Роль его проявилась в том, что он способствовал реализации идей федерализма в условиях, когда отношения между центром и субъектами в составе Федерации, в том числе и Республикой Алтай, ещё испытывали сильное воздействие прошлого, последствий существования суперцентрализованной структуры власти.

Конституция России 1993 года вывела полный перечень видов субъектов Российской Федерации с указанием важнейших критериев их правосубъектности; конкретизация основ государственного устройства России; характер взаимоотношений федерации со всеми её субъектами. Статья 65 Конституции России приводит исчерпывающий перечень наименований субъектов в составе России, из которого выделяются республики. Республики, по мнению Б.С. Эбзеева и Л.М. Карапетяна, “отличаются от других субъектов федерации тем, что они наделены статусом государства и правом иметь свою собственную конституцию”⁸⁹. Думается, такое мнение является немного некорректным, поскольку республику как составную часть России государством назвать нельзя, - это всего лишь государственно-подобное образование. Вопрос о том, является ли республика в составе России государством или нет, будет развернут в отдельном разделе главы. Сейчас бы хотелось остановиться на рассмотрении вопроса о некоторых конституционных изменениях и новациях, которые предшествовали и способствовали обретению Горно-Алтайской АССР действительного статуса Республики Алтай как субъекта Российской Федерации.

Ещё до того, как была принята Декларация о государственном суверенитете Горно-Алтайской АССР, правовой статус Горно-Алтайской автономной области характеризовался тем, что она была представлена как в органах государственной власти СССР, так и высшем органе государственной власти союзной республики – Верховном Совете РСФСР. Тем не менее, как уже упоминалось, интересы населения Горно-Алтайской области, как, и впрочем в других автономных областях не учитывались в полной мере.

Процесс повышения правового статуса Горно-Алтайской АССР не остановился на принятии Декларации о государственном суверенитете, выходе её из состава Алтайского края, подписанием Федеративного договора. Для реального обретения Горно-Алтайской АССР статуса республики в составе России необходимо было принять соответствующие нормативные правовые акты на уровне республики. Так, например, необходимо отметить Временный регламент по избранию Председателя Верховного Совета Республики Горный Алтай, утвержденный постановлением 5 февраля 1992 года⁹⁰. Думается, причиной принятия одним из первых этого документа явилось то, что необходимо было принять иные не менее важные нормативные правовые акты в целях восполнения “ваккума” в сфере законодательства Республики Алтай. Это, естественно, надо было делать под чутким руководством высшего должностного лица республики, кем и являлся Председатель Верховного Совета Республики Алтай. Также были приняты другие важные нормативно-правовые акты, такие, как Закон Республики Алтай “О Верховном Совете Республики Алтай”⁹¹, который закрепил за Верховным Советом законодательные, распорядительные и контрольные функции. Не менее важным явилось принятие Верховным Советом Республики Алтай Закона “О Правительстве Республики Алтай”⁹². Данный правовой акт был принят на основании постановлений Верховного Совета Республики Алтай “О сложении полномочий исполнительного комитета Совета народных депутатов” от 6 февраля 1992 года и “Об образовании Правительства Республики Алтай” от 7 февраля 1992 года⁹³. Закон наделил Правительство Республики Алтай исполнительными и распорядительными функциями.

Конституционные процессы в Республике Алтай затронули и судебную систему. В соответствии со статьей 6 Закона РСФСР “О порядке преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской, Хакасской автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР” был упразднен суд Горно-Алтайской автономной области и образованы Верховный Суд Республики Алтай, а также Высший Арбитражный Суд республики.

Важнейшим событием явилось принятие нормативно-правовых актов, которые касались наименований республики. Необходимость первого нормативно-правового акта о наименовании было вызвано распадом СССР и им явилось принятие Постановления Верховного Совета республики “О переименовании Горно-Алтайской АССР”, которым республика была переименована в Республику Горный Алтай⁹⁴. Необходимость принятия следующего акта, касающегося наименования республики было вызвано многочисленными обращениями и, Постановлением Верховного Совета от 7 мая 1992 года Республика Горный Алтай была переименована в Республику Алтай⁹⁵.

Необходимо заметить, что процессы по поводу наименований республики нисколько не противоречили ныне действующей Конституции Российской Федерации. Так, по ныне действующей Федеральной Конституции известно, что республики в составе Российской Федерации имеют право самостоятельно решать вопросы о наименовании.

Вместе с тем, несмотря на довольно быстрое восполнение пробелов в законодательстве путем принятия нормативно-правовых актов Республики Алтай, регулирующих те или иные отношения, до сих пор наблюдаются различного рода грубые противоречия, как между самими правовыми актами республики, так и между законодательством России и законодательством Республики Алтай. Это объясняется, прежде всего тем, что Республика Алтай долгое время не имела собственной конституции. Теперь же Конституция выполняет функцию ориентира правотворческой деятельности органов государственной власти Республики Алтай.

Однако, в настоящее время истинной причиной “шершавого” законодательства республики является спешный не проработанный законодательный процесс, недостаточно высокая правовая культура парламентариев и высокопоставленных чиновников органов исполнительной власти.

Ещё одно подтверждение тому, что Республика Алтай является полноправным субъектом России – это наличие признаков, основных черт, которые характеризуют её конституционно-правовой статус субъекта в составе российской Федерации. Так, ещё в проекте Конституции в статье 1 устанавливалось, что “Республика Алтай как государство имеет свою конституцию, законодательство, территорию, государственные языки, систему органов государственной власти и местного самоуправления, государственные символы” Однако, как видно назревала необходимость принятия своей конституции. Это объяснялось тем, что Конституция вообще учреждает основные институты государства, статус гражданина и тем самым влияет на содержание всей правотворческой деятельности. Конституционные нормы необходимы и потому, что они становятся своего рода императивом для создания иных актов и норм, влияя на их темы, содержание, методы регулирования.

Конституционная реформа в Республике Алтай, вызванная конституционно-правовыми преобразованиями по всей России, стремлением автономий к суверенизации и самоопределению предопределили принятие Конституции Республики Алтай. В связи с этим руководство Республики Алтай должно было сформировать собственные рекомендательные конституционные комиссии.

6 мая 1992 года Постановлением Верховного Совета Республики Алтай было утверждено положение о Конституционной комиссии⁹⁶. В соответствие с указанным положением целью конституционной комиссии являлась подготовка проекта Конституции Республики Алтай.

Реальным началом работы по разработке Конституции Республики Алтай явилось образование 2 марта 1994 года на второй сессии Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай конституционной комиссии – специального органа по разработке Конституции Республики Алтай⁹⁷.

В процессе работы над проектом Конституции, Конституционная комиссия провела свыше двадцати заседаний, утвердила структуру Конституции, создала рабочие группы из членов комиссии для подготовки отдельных разделов и глав Основного Закона. Составленный проект Конституции пятнадцать раз тщательно обсуждался на пленарных заседаниях Конституционной комиссии. Последний вариант проекта

Конституции прошел экспертизу в государственно-правовых структурах Администрации Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания, а также Совета Безопасности России и Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде РФ.

Однако нельзя сегодня говорить о том, что некоторые положения проекта конституции не имели недоработок. Поэтому небезосновательно, в то время авторитетный орган как Совет Безопасности России после экспертизы проекта конституции высказал мнение о неправомерности ряда его положений, о чем было направлено письмо в Конституционную комиссию Республики Алтай. Это в частности, касалось положения проекта, устанавливающего исключительную собственность Республики Алтай на природные ресурсы. Вместе с тем, ряд авторитетных российских политиков и ученых, такие как С.М. Шахрай, М.А. Митюков, напротив говорили о том, что проект Конституции Республики Алтай находится в высокой степени готовности. Более того, говорить о высоком уровне готовности проекта Конституции Республики Алтай можно было и потому, что положительное заключение было получено Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, который указал на то, что “в целом проект достаточно хорошо проработан. Обращают на себя внимание четкое, логичное расположение составных частей проекта, его полнота, детальная проработка большинства конституционных институтов⁹⁸”. Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике Государственной Думы дал проекту конституции следующий отзыв: “проект конституции является в целом добротным и основательно подготовленным, который может быть принят за основу⁹⁹”. Аналогичное положительное заключение было получено от отдела Совета Федерации по вопросам федерализма и национальным отношениям.

Вопрос о принятии Конституции Республики Алтай был поставлен 7 июня 1997 года на двадцать первой сессии депутатов Государственного Собрания-Эл Курултай Республики Алтай, на которой и была принята первая Конституция Республики Алтай. Законом Республики Алтай “О Конституции (Основном Законе) Республики Алтай” 7 июня был объявлен днем принятия Конституции Республики Алтай¹⁰⁰.

2.2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ ПО КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 ГОДА И КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ 1997 ГОДА.

Конституция Российской Федерации, отражая реалии нынешнего этапа развития федерализма в России наделила республики в составе России правом иметь свою конституцию (ч.2.ст.5.). Согласно Конституции Российской Федерации (ст.66.), статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией соответсвующей республики. Статья 65 федеральной конституции определяет именной состав субъектов в составе Российской Федерации, из которых выделяются республики – государственно-национальные образования, в том числе и Республика Алтай.

Каждая республика в составе Российской Федерации имеет свои конституционно-правовые признаки, которые характеризуют её как субъект и государственно-национальное образование в составе России.

В соответствии со статьей 1 Конституции Республики Алтай “Республика Алтай имеет свою Конституцию, законодательство, территорию, государственные языки, систему органов государственной власти и местного самоуправления, государственные символы”. Однако, объем перечисленных признаков не является исчерпывающим. Остальные