35665 (Правовая организация трудоустройства), страница 8

Кроме того, Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" до внесения в него изменений Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ предусматривалось, что в случае невыполнения или невозможности выполнения установленной квоты для приема на работу инвалидов работодатели обязаны вносить ежемесячную обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты (ч. 4 ст. 21). Размеры и порядок внесения работодателями указанной платы определялись органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 21). Таким образом, обязательная плата устанавливалась как альтернатива созданию квотируемых рабочих мест. Принцип альтернативности предоставлял работодателю право выбора при выполнении условий квотирования: либо трудоустраивать инвалидов на квотируемые рабочие места, либо ежемесячно вносить плату за каждого не трудоустроенного на эти места гражданина.

Такая система, получившая на Западе название "квота - штраф", применяется во многих странах мира, в том числе, в таких экономически развитых, как Германия и Франция [45. С. 28-33].

Вместе с тем, надо отметить, что взносы за невыполнение квот вряд ли следует расценивать как наказание за нарушение правовых норм и именовать их штрафами. Скорее они носят правовосстановительный, а не карательный характер. По существу это альтернативная форма взносов, т.к. они направлены, с одной стороны, на создание равных условий для работодателей, с другой - способствуют созданию новых рабочих мест для инвалидов.

В Германии и во Франции эти средства в первую очередь используются для вовлечения в процесс производства тяжелобольных инвалидов. Таким образом, средства, внесенные работодателями в качестве штрафов, возвращаются в сферу бизнеса для создания рабочих мест, улучшения условий труда инвалидов, а также используются в качестве субсидий на заработную плату. Средства, поступившие в виде штрафов, используются строго по целевому назначению [47. С. 4-5].

В России существовавшее ранее в Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" правило о внесении работодателем обязательной платы в случае невыполнения или невозможности выполнения квоты в настоящее время отменено. Не установлено внесение обязательной платы и Законом о занятости.

Статья 5.42 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой установлена ответственность должностных лиц за отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты, а также необоснованный отказ в регистрации инвалида в качестве безработного, в определенной степени призвана компенсировать исключение из Федерального закона "О социальной защите инвалидов Российской Федерации" нормы о внесении работодателем обязательной платы в случае невыполнения или невозможности выполнения квоты для приема на работу инвалида.

Однако введение указанной административной ответственности вряд ли можно признать равноценным по отношению к обязательным платежам способом защиты инвалидов. Наступление административной ответственности, предусмотренной указанной статьей, возможно в случае совершения административного правонарушения, т.е. при наличии вины (ст. 2.1), тогда как внесение обязательной платы за каждого нетрудоустроенного в счет квоты инвалида не обусловлено наличием вины работодателя. Кроме того, действующее законодательство не предусматривает направление денежных средств, полученных вследствие уплаты административных штрафов, целевым назначением на создание рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

Таким образом, отказавшись от обязательной платы в случае невыполнения или невозможности выполнения квоты для приема на работу инвалида, законодатель не предусмотрел адекватной ей альтернативы.

Следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением [41. С. 79-84], что такая плата необходима, поскольку административная ответственность в соответствии со ст. 5.42 КоАП РФ ни в коей мере не может ее заменить.

Данная позиция находит подтверждение и в законотворческой деятельности.

В связи с отменой обязательной платы за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты органы исполнительной власти лишились рычагов воздействия на работодателей, не желающих трудоустраивать инвалидов, что послужило одним из оснований разработки и внесения на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законопроекта, предусматривающего вновь введение обязательной платы за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты.

Введение обязательной платы в случае невыполнения или невозможности выполнения квоты для приема на работу инвалидов предусматривалось и проектами Федеральных законов "О внесении изменений в статью 21 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", подготовленными и внесенными на рассмотрение Государственной Думы Законодательным Собранием Республики Карелия (проект № 190635-4), Законодательным Собранием Пензенской области (проект № 165205-4), Законодательным Собранием Санкт-Петербурга (проект № 155968), что свидетельствует о важности рассматриваемого вопроса для органов власти субъектов Российской Федерации. Однако законодатель не спешит возвращаться к существовавшему ранее правилу об обязательных платежах. До настоящего времени соответствующего изменения в Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" не внесено.

Вместе с тем во многих субъектах Российской Федерации (например, в Краснодарском крае, Архангельской, Брянской, Владимирской, Вологодской, Иркутской, Новгородской, Тамбовской, Тверской, Челябинской и других областях, городах Санкт-Петербурге и Москве) приняты законы о квотировании рабочих мест, сохранившие правило об обязательных платежах в случае невыполнения или невозможности выполнения установленной организациям квоты.

Так, согласно ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 27 мая 2003 г. № 280-25 "О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Санкт-Петербурге" в редакции Закона от 20.06.2005г. № 282-37 в случае невыполнения или невозможности выполнения закрепленной за организациями квоты работодатели ежемесячно вносят в бюджет Санкт-Петербурга обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида, равную величине прожиточного минимума, установленного в Санкт-Петербурге за предшествующий квартал для трудоспособного населения, в пределах установленной квоты. При этом в соответствии с Законом обязательная плата поступает в целевой бюджетный фонд трудоустройства инвалидов. Законом города Москвы от 22 декабря 2004 г. № 90 "О квотировании рабочих мест" за невыполнение работодателем установленной Законом обязанности по созданию или выделению квотируемых рабочих мест предусмотрено наложение административного штрафа. Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет города и может являться источником формирования целевого бюджетного фонда квотирования рабочих мест в городе Москве (ст. 5 Закона) [41. С. 79-84].

Принятие субъектами Российской Федерации специальных законов, в которых определяется процент квотируемых рабочих мест для приема на работу инвалидов и устанавливается административная ответственность за невыполнение работодателями обязанности по созданию или выделению квотируемых рабочих мест, в полной мере согласуется с п.п. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с ним к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов установления ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Вместе с тем следует признать, что принимаемые субъектами Российской Федерации законы о квотировании сами по себе не решают проблемы трудоустройства инвалидов.

Для того чтобы квотирование рабочих мест для инвалидов было действенным, важна заинтересованность в этом работодателей. Практика свидетельствует, что в счет квоты выделяются малозатратные низкооплачиваемые рабочие места. В итоге складывается парадоксальная ситуация: значительное количество квотируемых мест остается незанятым, а инвалиды - нетрудоустроенными. Необходима экономическая заинтересованность работодателей в принятии на работу инвалидов. В ряде субъектов Российской Федерации такой опыт уже есть. Так, в Московской области, в Республике Бурятия работодателям, выполняющим и перевыполняющим квоты, предоставлено преимущественное право на получение государственного и муниципального заказов на их продукцию, в Воронежской области - право на снижение налогов, поступающих в региональный бюджет [41. С. 79-84].

Другая проблема, решение которой необходимо, это осуществление контроля за нарушением прав инвалидов в области трудоустройства и занятости. Такой контроль возложен сегодня на федеральную инспекцию труда и подведомственные ей государственные инспекции труда, должностные лица которых уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях в случаях отказа работодателем в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты либо необоснованного отказа в регистрации инвалида в качестве безработного (ст. 28.3 КоАП).

Наряду с этим Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" [31. С. 10] органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия по проверке, выдаче обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства о занятости населения, привлечению лиц, нарушивших данное законодательство, к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также полномочия по принятию мер по устранению обстоятельств и причин выявленных нарушений законодательства о занятости населения и восстановлению нарушенных прав граждан.

Осуществление этих полномочий возлагается на органы службы занятости субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 7.1 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). В связи с тем, что федеральная инспекция труда и органы службы занятости субъектов Российской Федерации призваны осуществлять фактически одни и те же полномочия, встает вопрос, как эти полномочия будут соотноситься между собой? На сегодняшний день он остается неразрешенным.

По всей видимости, контрольными полномочиями следует наделить высший орган в системе органов службы занятости субъектов Российской Федерации, который будет осуществлять контроль за деятельностью нижестоящих органов. Что же касается проведения проверок соблюдения законодательства работодателем и обследований, а также выдачи обязательных для исполнения работодателем предписаний об устранении нарушений, привлечения виновных к ответственности (в том числе привлечения к ответственности за отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты, за необоснованный отказ в регистрации инвалида в качестве безработного), то эти полномочия должны быть сохранены за федеральной инспекцией труда.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" [32. С. 3802] работникам моложе 18 лет предоставляются льготы при квотировании рабочих мест для трудоустройства.

Относительно квотирования рабочих мест для трудоустройства молодежи следует сказать, что ранее оно осуществлялось на основании ст. 181 Кодекса законов о труде Российской Федерации [28. С. 1007] и п. 22 ст. 50 Федерального закона "Об образовании".

В соответствии со ст. 181 КЗоТ Российской Федерации работодатель был обязан принимать на работу выпускников общеобразовательных учреждений, образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, а также лиц моложе 18 лет, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы (сирот, выпускников детских домов, детей, оставшихся без попечения родителей, и других), направляемых органами государственной службы занятости в порядке трудоустройства, в счет квоты, устанавливаемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Федеральным законом "Об образовании" было установлено, что государство обеспечивает квотирование рабочих мест на предприятиях для трудоустройства выпускников, детей-сирот, детей с отклонениями в развитии и поведении (п. 22 ст. 50).

В настоящее время данная норма признана утратившей силу Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Трудовой кодекс Российской Федерации также не предусматривает квотирования рабочих мест для трудоустройства молодежи.

Подводя итог вышесказанному, следует констатировать, что на федеральном уровне законодательное регулирование квотирования рабочих мест направлено на сужение круга лиц, испытывающих трудности в поиске работы, для которых осуществлялось квотирование рабочих мест.

Ситуацию исправляет региональное законодательство, которое предусматривает довольно широкий перечень лиц, испытывающих трудности в устройстве на работу и в силу этого нуждающихся в дополнительных гарантиях занятости, в том числе квотировании для них рабочих мест.

Законодательством субъектов Российской Федерации предусмотрено квотирование рабочих мест для молодежи. Так, Законом города Москвы "О квотировании рабочих мест" квотирование осуществляется не только для инвалидов, но и для несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте до 23 лет, граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые (ст. 2 Закона) [29. С. 17].