34919 (Эколого-правовые основы размещения наружной рекламы), страница 6

По результатам проведенного краткого анализа термина "экологические требования" мы пришли к выводу о том, что понятие "экологические требования" включает в себя наряду с требованиями в области охраны окружающей среды (природоохранные требования) требования экологической безопасности, и в то же время они в совокупности входят в состав требований экологического законодательства.

На основании вышеизложенного считаем возможным сформулировать следующее определение термина "экологические требования": экологические требования - это предусмотренные экологическим законодательством требования, выраженные в установлении к хозяйственной и иной деятельности ограничений, условий или их совокупности в целях обеспечения экологической безопасности населения и охраны окружающей среды.

Во избежание ошибок в толковании термина "экологические требования" и замены его другими понятиями представляется необходимым ввести и закрепить определение данного термина на законодательном уровне.

Поскольку реклама - информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, то перечень способов распространения наружной рекламы определен статьей 19 закона «О рекламе», согласно буквальному толкованию которой становится очевидным, что законодатель к наружной рекламе/рекламным конструкциям относит щиты, стенды, строительные сетки, перетяжки, электронные табло, воздушные шары, аэростаты и иные технические средства стабильного территориального размещения, монтируемые и располагаемые на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта.

Таким образом, существенные признаки наружной рекламы - статичность, стабильность и стационарность размещения рекламы. Данный признак является основополагающим, потому как согласно перечню средств транспорта, определенному в Общероссийском классификаторе основных фондов ОК013-94, утвержденном Постановлением Госстандарта России от 26 декабря 1994 г. N 359, к транспортным средствам, в том числе летательным воздушным аппаратам, относятся дирижабли, аэростаты, воздушные шары.

И если они не обладают признаком статичности территориального закрепления, то на них будут распространяться требования к рекламе на транспортных средствах, существенно отличающиеся от требований к наружной рекламе.

Указанный в ст. 19 перечень рекламных конструкций существенно расширен по сравнению с перечнем, утвержденным прежним Законом "О рекламе" N 108-ФЗ, - плакаты, стенды, световые табло, иные технические средства стабильного территориального размещения.

Витрины, киоски, лотки, передвижные пункты торговли, уличные зонтики к наружной рекламе/рекламным конструкциям не относятся (ч. 23 ст. 19).

Рекламная конструкция должна использоваться исключительно в целях распространения рекламы. Не допускается распространение рекламы на знаке дорожного движения, его опоре или любом ином приспособлении, предназначенном для регулирования дорожного движения. Постановлением Правительства г. Москвы от 22 января 2002 г. N 41-ПП "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города" (вместе с "Правилами размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве") установлен запрет на размещение рекламы на перекрестках, вблизи дорожных знаков, указателей и светофоров.

Субъектами распространения наружной рекламы являются владельцы рекламной конструкции, являющиеся рекламораспространителями.

Порядок заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции определен п. 5 - 10 ст. 19. Установка и эксплуатация рекламной конструкции должна осуществляться ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором. Если недвижимое имущество, к которому присоединяется рекламная конструкция, закреплено собственником за другим лицом на праве хозяйственного ведения, праве оперативного управления или ином вещном праве, то договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции заключается с лицом, обладающим правом хозяйственного ведения, правом оперативного управления или иным вещным правом на такое недвижимое имущество.

В Москве, например, действуют вышеназванные Правила размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве, устанавливающие порядок и требования к проектированию средств наружной рекламы и информации, определению и согласованию мест их размещения, технической экспертизе, размещению (установка, монтаж, нанесение), эксплуатации и демонтажу средств наружной рекламы и информации, а также порядок контроля за соблюдением этих требований. Правила разработаны на основании Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона "О рекламе" и иных нормативных актов Российской Федерации, законов города Москвы, распоряжений мэра и постановлений Правительства Москвы, других нормативных правовых документов, определяющих требования к средствам наружной рекламы и информации.

Уполномоченным органом исполнительной власти г. Москвы в вопросах рекламно-информационного оформления третьего транспортного кольца и МКАД является Комитет рекламы, информации и оформления г. Москвы и осуществляет размещение средств наружной рекламы и информации на местах, свободных от обязательств, на конкурсной основе.

Установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, которое выдается на основании заявления либо собственника, либо иного законного владельца соответствующего недвижимого имущества, либо владельца рекламной конструкции.

2.3 Проблемы в эколого-правовом регулировании размещения наружной рекламы

Частью 4 ст. 19 предусмотрено, что рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента, что корреспондирует положениям ст. 2 и 9 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", согласно которым документом, обязательным для применения при производстве, эксплуатации, хранении, перевозке, реализации и утилизации любых видов продукции, является технический регламент, который принимается федеральным законом.

На настоящий момент ни один технический регламент еще не принят. В сфере размещения рекламных конструкций следует руководствоваться требованиями ГОСТ Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений", утвержденных Постановлением Госстандарта России от 22 апреля 2003 г. N 124-ст. До вступления в силу соответствующих технических регламентов применение действующих государственных и межгосударственных стандартов осуществляется в добровольном порядке, за исключением обязательных требований, обеспечивающих достижение целей законодательства Российской Федерации о техническом регулировании (ст. 46 Закона "О техническом регулировании"). Кроме того, Приказом Ростехрегулирования от 25 августа 2004 г. N 2-ст установлено, что до утверждения и введения в действие пересмотренной редакции текста указанного национального стандарта действие ГОСТ Р 52044-2003 приостановлено.

Технические регламенты принимаются в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Примечательно, что принятие технических регламентов в иных целях не допускается (п. 2 ст. 6 Закона "О техническом регулировании"). С учетом степени риска причинения вреда технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие: безопасность излучений; биологическую безопасность; взрывобезопасность; механическую безопасность; пожарную безопасность; промышленную безопасность; термическую безопасность; химическую безопасность; электрическую безопасность; ядерную и радиационную безопасность; электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования; единство измерений.

Именно указанные регламенты должны содержать запреты, установленные в ст. 19 Закона "О рекламе". Они имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент. Не включенные в технические регламенты требования не могут носить обязательный характер.

Требования технических регламентов не могут служить препятствием к осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей, которые преследуются принятием таких регламентов. В связи с этим установлено, что технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и не подлежит расширительному толкованию. Указанные регламенты имеют прямое действие на всей территории РФ и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент. Не включенные в технические регламенты требования не могут носить обязательный характер.

Законом "О техническом регулировании" установлено, что технический регламент, принимаемый федеральным законом или постановлением Правительства РФ, вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования.

Правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для проведения исследований (испытаний) и измерений, необходимые для применения технических регламентов, разрабатываются федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции в течение шести месяцев со дня официального опубликования технических регламентов и утверждаются Правительством РФ.

Правительство РФ разрабатывает предложения об обеспечении соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам. В этих целях Правительством РФ утверждается программа разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться.

Предусмотрено, что в РФ должны действовать общие и специальные технические регламенты.

Требования общего технического регламента обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Общие технические регламенты принимаются по вопросам: безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования; безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий; пожарной безопасности; биологической безопасности; электромагнитной совместимости; экологической безопасности; ядерной и радиационной безопасности.

Требованиями специального технического регламента учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых цели, определенные Законом "О техническом регулировании" для принятия технических регламентов, не обеспечиваются требованиями общих технических регламентов, а также степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной общим техническим регламентом.

Законом "О техническом регулировании" установлено, что технический регламент, принимаемый федеральным законом или постановлением Правительства Российской Федерации, вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования.

В ст. 9 Закона "О техническом регулировании" достаточно подробно изложен порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента. Так, технический регламент принимается федеральным законом в порядке, установленном для принятия федеральных законов, с учетом положений указанного Закона. Разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо. О разработке проекта технического регламента должно быть опубликовано уведомление в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме.

Детальнейшим образом в Законе "О техническом регулировании" описана процедура принятия таких регламентов Государственной Думой и доведения информации до всех заинтересованных лиц о каждой стадии обсуждения и принятия регламента. Такой порядок, с одной стороны, свидетельствует о демократичности процедуры принятия общеобязательных регламентов, а с другой - о достаточной продолжительности по времени данной процедуры. Последний же фактор имеет в настоящее время существенное значение.

Следует отметить, что Закон "О техническом регулировании" является, по сути, реформаторским и направлен на замену действующих ГОСТов на технические регламенты, которые будут носить обязательный характер. Вместе с тем ситуация, связанная с реализацией этой реформы, не просто далека от идеала, она близка к провалу. Так, предполагалось, что к 2010 г. замена ГОСТов на технические регламенты будет завершена полностью, но по состоянию на 2006 г. (т.е. по истечении трех лет с момента принятия Закона) принят всего один такой норматив, причем принят Правительством, а не Государственной Думой.

При этом Закон "О рекламе" вступает в действие с 1 июля 2006 г., и чем будут руководствоваться участники рекламных правоотношений и правоприменительные органы в период отсутствия таких регламентов, пока не ясно. Возможно, ситуацию, хотя бы временно, могло спасти прямое указание в Законе на те или иные требования технического характера, которые должны предъявляться к рекламе, средствам ее распространения и самому процессу распространения рекламы. Однако ряд таких поправок в проект закона "О рекламе" был отклонен, т.к. предлагаемые для внесения требования к рекламным средствам и процессу распространения той или иной рекламы (например, касающиеся уровня звука в теле- и радиорекламе) должны были быть установлены регламентами, и их самостоятельное закрепление в Законе показалось законодателю излишним.

Если принять во внимание указанные выше обстоятельства, то очевидно, что даже прогрессивный Закон "О рекламе", защищающий интересы слабой стороны - потребителя, при такой ситуации, когда "опорное" для него законодательство (законодательство о техническом регулировании) существенно опаздывает в своем развитии, будет иметь декларативный характер и обречен на провал. Только комплексный подход к формированию законодательства способен обеспечить баланс интересов потребителей и иных субъектов рекламной деятельности, а также надлежащее осуществление предпринимательской деятельности.

МВД России пытается ввести ограничения для наружной рекламы. В письме, разосланном министерством в конце апреля, указывается, что ГОСТ по наружной рекламе, которому не соответствует 90% рекламных щитов в стране, обязателен к применению. При этом автор письма ссылается на решение арбитражного суда, отклонившего в конце прошлого года иск компании «АПР-Сити/ТВД» к Минпромэнерго. Юристы, впрочем, считают, что операторы не обязаны выполнять требования этого письма.