34919 (Эколого-правовые основы размещения наружной рекламы), страница 5

Данный Закон содержит понятия, являющиеся основными понятиями экологического права, и основные принципы охраны окружающей среды, объекты охраны окружающей среды. Законом установлены полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, полномочия органов местного самоуправления, права и обязанности граждан, общественных объединений и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определил методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды, определил нормативы в области охраны окружающей среды и порядок их установления: нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение, нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду, нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Законом установлены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, условия охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, зеленого фонда городских и сельских поселений, редких и находящихся под угрозой исчезновения почв, задачи государственного экологического мониторинга и экологического контроля. Отдельные главы Закона посвящены научным исследованиям в области охраны окружающей среды, основам формирования экологической культуры, ответственности за экологические правонарушения, международному сотрудничеству в области охраны окружающей среды.

Данный Закон имеет также немаловажное значение в вопросе соотношения экологического права с другими смежными отраслями права. Согласно его ст. 2 отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.

22 августа 2004 г. Федеральным законом N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" были внесены изменения в Закон РФ "О недрах", Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях", в Водный кодекс Российской Федерации, в Федеральный закон "Об экологической экспертизе", в Лесной кодекс Российской Федерации, в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", в Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха", в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и во многие другие законы. Изменения касались в первую очередь компетенции между федеральными, региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления, в том числе в области охраны окружающей среды и природопользования.

2.2 Нормы экологического права, воздействующие на возможности размещения наружной рекламы

Понятие "экологические требования" встречается в ряде нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Так, например, в соответствии с Федеральным законом N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" экологическая экспертиза представляет собой установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям (...). Статьей 49 Градостроительного кодекса РФ в качестве предмета государственной экспертизы проектной документации выступает оценка соответствия проектной документации экологическим требованиям (помимо прочего). В п. 3 ст. 13 Земельного кодекса РФ запрещается осуществлять внедрение новых технологий, программ мелиорации земель и повышения плодородия почв в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям. Однако перечисленные выше нормативные правовые акты, как, впрочем, и все остальные, лишь употребляют понятие "экологические требования", легального же определения и бланкетных ссылок на иные нормативно-правовые акты они не содержат.

Проведенный анализ российского законодательства показал, что понятие "экологические требования" на нормативном уровне содержится только в Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденной Приказом Минприроды. Так, согласно п. 2.18 вышеуказанной Инструкции экологические требования представляют собой комплекс ограничений по природопользованию и условий по сохранению окружающей среды в процессе хозяйственной и иной деятельности. Иного легального определения понятия "экологические требования" на сегодняшний день нет. Кроме того, как мы видим, данное определение слишком широкое и абстрактное для того, чтобы конкретизировать и индивидуализировать те условия и ограничения при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которые мы можем отнести именно к экологическим требованиям. Так, например, проведение экологической экспертизы проектной документации можно отнести к условию для осуществления градостроительной деятельности по сохранению окружающей среды, равно как и к средству обеспечения охраны окружающей среды.

В научной литературе исследованию понятия "экологические требования" уделяется мало внимания, хотя упоминание данного термина встречается во многих работах, посвященных исследованию вопросов экологического права, среди которых можно выделить работы О.С. Колбасова, А.К. Голиченкова, Т.В. Петровой, М.М. Бринчука, В.В. Круглова, Б.Б. Судавичюса и др. Так, в научной литературе были высказаны следующие определения понятия "экологические требования". В своей диссертационной работе Б.Б. Судавичюс пришел к выводу об определении экологических требований как меры должного отношения к окружающей среде, установленной на основании познания закономерностей функционирования окружающей среды под действием естественных и антропогенных факторов и определяющей поведение человека (общества) по отношению к природе и ее ресурсам в тех или иных ситуациях. Н.Ф. Реймерс приводит иное понятие данного термина: "экологические требования - комплекс требований к качеству воздуха, вод, топлива, сырья, пищевой и промышленной продукции, к технологии производства, технологическим выбросам и методам их очистки и отвода". М.М. Бринчук определяет экологические требования посредством права как предусмотренные правовой нормой правила, устанавливающие норму должного поведения субъектов права окружающей среды, которым они адресованы, относительно природопользования и охраны окружающей среды от вредных последствий. Исходя из проведенного анализа, можно сделать вывод о том, что единства мнения об определении термина "экологические требования" в научной литературе нет. Все вышеприведенные понятия экологических требований являются разными по своему содержанию, выделяя в качестве основного отличающего признака соответственно ограничение, условие, меру и норму должного поведения либо комплекс требований.

Представляется интересной для дальнейшего изучения понятия "экологические требования" диссертационная работа Ю.Р. Храмовой, в которой анализируется сущность экологических требований с позиции общей теории права. Так, согласно общей теории права выделяются три способа воздействия права на общественные отношения: дозволение, запрещение, позитивное обязывание. Экологические требования, установленные нормой права, могут воздействовать на адресатов как путем запрещения, так и путем установления позитивного обязывания. В качестве примера запрещения Ю.Р. Храмова приводит норму о том, что "на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы". Примером позитивного обязывания выступает предписание о том, что "на прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования". Понятия требования как способа воздействия права на отношения в теории права нет. В связи с чем, по мнению Ю.Р. Храмовой, требование представляет собой менее категоричное предписание, чем "запрещение", и более - чем "позитивное обязывание".

Так что же собой представляют "экологические требования"? Для изучения данного понятия обратимся к терминологии его составляющих: "экологический" и "требование".

Термин "экологический" является производным от термина "экология". В 1866 г. термин "экология" был предложен немецким ученым Эрнстом Геккелем, который под этим термином понимал науку о взаимоотношениях живых организмов и окружающей среды. Существуют и другие определения термина "экология". Так, под экологией понимается наука, изучающая характер и условия взаимодействия живых организмов с окружающей естественной средой обитания; учение об условиях существования живых организмов во взаимодействии со средой, в которой они обитают; наука об отношениях растительного и животного мира и образующих ими сообществ между собой и с окружающей средой. Для определения понятия "требование" обратимся к толковым словарям русского языка: 1. Требование - правило, условие, обязательное для выполнения (Ожегов); 2. Требование - нужда, надобность (Даль); 3. Правило, требующее строгого выполнения; то, чему следует неукоснительно подчиняться (Ушаков).

Резюмируя вышесказанное, представляется возможным определить экологические требования как совокупность ограничений, условий либо мер должного поведения в области охраны окружающей среды.

Кроме того, стоит отметить, что в нормативно-правовых актах и в научной литературе встречается замена понятия "экологические требования" на такие понятия, как "требования экологической безопасности", "требования в области охраны окружающей среды", "требования экологического законодательства", "природоохранные требования". В этой связи остановимся на кратком анализе данных понятий.

Согласно ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" экологическая безопасность представляет собой состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Употребление данного термина встречается во многих нормативно-правовых актах, при этом обращает на себя внимание то, что данный термин несет свою функциональную принадлежность и замене его иным термином не подлежит. Так, например, согласно ст. 72 Конституции РФ в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов входит обеспечение экологической безопасности.

Понятие термина "охрана окружающей среды" также содержится в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". Согласно ст. 1 данного Закона охрана окружающей среды - это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Соотношению данных понятий посвящены работы А.К. Голиченкова, Т.В. Петровой, И.А. Игнатьевой, А.О. Миняева, В.В. Вербицкого. Все авторы пришли к единому мнению о том, что обеспечение экологической безопасности (а в нашем случае мы рассматриваем термин "экологическая безопасность") и охрана окружающей среды представляют собой два самостоятельных термина. Так, по мнению А.К. Голиченкова, данные термины не могут быть заменены по следующим основаниям. Во-первых, термин "экологическая безопасность" закреплен в Конституции РФ, а также в иных нормативных правовых актах, о чем уже говорилось выше. Во-вторых, данный термин зачастую употребляется наряду с термином "охрана окружающей среды" через союз "и" (например, в той же ст. 72 Конституции РФ). Этой же точки зрения придерживаются и другие авторы.

Отсюда вытекает вывод о том, что понятия "требования экологической безопасности" и "требования в области охраны окружающей среды" также нельзя признать равнозначными и взаимозаменяемыми. Согласно легальному определению, содержащемуся в ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды", требования в области охраны окружающей среды представляют собой предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Поскольку легального определения понятия "требования экологической безопасности" нет, считаем, что данный термин можно вывести через понятие термина "экологическая безопасность". Так, требования экологической безопасности - это требования к состоянию защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Несколько иное определение данного понятия было выведено в диссертационной работе В.В. Вербицким. По его мнению, "требования экологической безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования по охране окружающей среды и природопользованию, содержащиеся в нормативно-правовых актах, соблюдение и исполнение которых обеспечивает экологическую безопасность".

Термин "природоохранные требования" на законодательном уровне закреплен в Федеральном законе "Об охране окружающей природной среды". При этом данный Закон отождествляет понятия "природоохранные требования" и "требования в области охраны окружающей среды", поэтому дальнейшее рассмотрение данного термина не представляется необходимым.

Для исследования понятия "требования экологического законодательства" обратимся к понятию "экологическое законодательство". В узком смысле экологическое законодательство можно определять как "совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права". В широком же смысле экологическое законодательство представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов; состоящее из природно-ресурсных и природоохранительных нормативно-правовых актов, а также экологизированных правовых норм целое, регулирующее отношения в сфере осуществления всех видов деятельности, связанных с воздействием на окружающую среду. Принимая во внимание вышесказанное, представляется возможным определить требования экологического законодательства как условия и ограничения, установленные нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения по охране окружающей среды и осуществлению деятельности, связанной с воздействием на нее.