27408 (Договор аренды земельных участков), страница 3

Если с различиями в порядке предоставления различных земель и для различных случаев еще можно согласиться, то вряд ли следует признать нормальной сегодняшнюю регламентацию порядка предоставления земель в целом. В соответствии со ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами третьей и четвертой ЗК РФ (т.е. право собственности, вещные права, право аренды и право безвозмездного срочного пользования), возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Отсюда следует, что сам ЗК РФ таких оснований не содержит (по смыслу статьи – не может содержать), в частности, все те нормы, которые предусматривают «предоставление» земли, в действительности не указывают на акты «предоставления» как основания возникновения прав на землю (в значении ст. 25 ЗК РФ). Не порождают права на землю и акты государственной регистрации – государственная регистрация лишь определяет момент возникновения этих прав, но сама по себе не порождает их. Что же касается гражданского законодательства, то общие указания об основаниях возникновения гражданских прав и обязанностей изложены в ст. 8 ГК РФ, а применительно к конкретным случаям и договорным институтам – в нормах, регулирующих конкретные группы правоотношений. Для аренды, прав из договора аренды – это нормы гл. 34 ГК РФ. Однако последние не предусматривают в качестве оснований возникновения арендных прав административные акты.

Сложное и противоречивое законодательное закрепление состава юридических фактов, порождающих в конечном счете арендные отношения, требует отдельного исследования. Применительно же к рассматриваемым проблемам отметим следующее. Опираясь на сложившуюся практику, можно также утверждать, что сам по себе административный акт о предоставлении земли в аренду, т.е. без договора, не может породить арендных отношений. Если же арендатор отказывается от аренды земельного участка, то прекращается договор аренды, но не действие административного акта.

Что же касается обязательности и безусловности существования административного акта, то необходимо признать обязательным его наличие в определенных законом случаях. Кроме того, вопрос о «предоставлении» земель может и должен обсуждаться не в смысле основания возникновения собственно права аренды, а с иной точки зрения. В частности, когда речь идет о предоставлении земель, находящихся в собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования, то термин «предоставление» является уместным, так как требуется решение соответствующего собственника. Именно поэтому вполне соответствует гражданскому законодательству п. 1 ст. 28 ЗК РФ – в том смысле, что акцент перенесен на слово «предоставляются», но также бессмысленна в остальном – весь изложенный в ней текст просто копирует соответствующие статьи ЗК РФ и ГК РФ. Поскольку же речь идет о публично-правовом образовании, за которое действуют его органы (см. ст. 124-125 ГК РФ), то в силу именно этой специфики субъекта на стороне арендодателя и рождаются вопросы, связанные с тем, кто, как, в каком порядке, с какими полномочиями вправе предоставить землю. В конечном счете, определенный полномочный орган, представляющий соответствующее публично-правовое образование, заключит договор аренды с арендатором, этот договор и будет действительным основанием для возникновения права аренды. Но этот орган должен быть определен! И наделен соответствующей компетенцией... Именно поэтому в соответствующих законах и иных правовых актах, положениях о государственных органах, уставах муниципальных образований содержатся специальные правила о том, кто именно принимает решения о распоряжении публичной собственностью, кто заключает от имени данных формирований договоры и пр.; этому же вопросу посвящена и ст. 29 ЗК РФ, предусматривающая, что, по общему правилу, земельные участки предоставляются исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления. Последующие статьи (ст. 30-34 ЗК РФ) излагают лишь порядок и условия такого решения, которое – в свою очередь – служит основанием для заключения договора. Заключать же договор могут и другие государственные органы, органы местного самоуправления, их управления, комитеты и т.п. Дополнительно есть смысл отметить, что необходимость соблюдать все процедуры и получать предварительное решение исполнительного органа власти «о предоставлении» земли следует только в случаях, специально указанных в законе, например, для строительства (ст. 29 ЗК РФ). В остальных же случаях, когда земельный участок уже находится в обороте (при перезаключении договора аренды с прежним арендатором, в случае, когда приобретено здание на участке, принадлежащем публичному образованию – ст. 36 ЗК РФ и т.д.) нет оснований для соблюдения этих процедур.

Заметим, что и само земельное законодательство процедуру получения земельного участка а аренду именует не «основанием», а «порядком» (ср. ст. 34 ЗК РФ).

Таким образом, вопрос о порядке (процедуре) предоставлении участка в действительности лежит в плоскости установления достаточной правосубъектности соответствующих органов, а не оснований появления права аренды. Вообще говоря, точно также может быть поставлен допрос и о правосубъектности арендатора, о полномочиях тех лиц, которые подписывают договор аренды с его стороны (например, в связи с правилами о крупных сделках, сделках с заинтересованностью и т.д.).

Поскольку довольно часто на практике обнаруживается, что тот или иной государственный либо муниципальный орган не имел надлежащего права на заключение договора аренды (исходя из вида земель, их размера и т.д.), то считаем необоснованным в подобных случаях применять норму ст. 168 ГК РФ и оценивать сделку аренды как ничтожную. Порок сделки в подобных случаях состоит не в основаниях появления прав аренды, а в отсутствии у органа, заключающего сделку, достаточной компетенции, что требует применения ст. 174 ГК РФ; такие сделки должны квалифицироваться как оспоримые и признавать их недействительными следует только в случае, когда арендатор знал или заведомо должен был знать о наличии ограничений по заключению договора аренды.

Приведенная выше аргументация позволяет возражать против того, чтобы рассматривать вообще все факты, связанные с выделением и предоставлением земельных участков в аренду, в качестве равных элементов сложного юридического состава. Так, утверждение,что «приобретение права на аренду земельного участка юридически представляет собой сложный юридический состав, основой административном акте уполномоченного органа (администрации) о договоре аренды, заключаемом лицом, уполномоченным на заключение такого рода договоров администрацией города, и арендатором».

Нормы, регулирующие порядок предоставления земель и определяют органы, уполномоченные принимать соответствующие решения, устанавливающие прежде всего на локальном уровне, в пределах публично-правового образования, часто изменяются, и по этой причине следует перелагать на арендатора, явно находящегося в положении, проблему решения полномочий того органа, который ним договор аренды.

Аналогичным образом, как представляется, следует оценивать наличие либо отсутствие соответствующих согласований по предоставлению участков в аренду. В этой связи уместно привести пример из судебно-арбитражной практики. При рассмотрении иска строительного кооператива о признании недействительным постановления администрации города, которым было отменено ранее в постановление о предоставлении ГСК земельного участка для строительства подземных гаражей, было установлено следующее. Первое постановление администрация города было принято вопреки Земельного кодекса (1991 г.) без учета мнения жителей, проживающих с участком, а также без согласования с Инспекцией государственного архитектурно-строительного надзора и городского комитета по ресурсам. В связи с отменой указанного постановления был признан недействительным и договор аренды земельного участка. Нет сомнений, что и действующее земельное законодательство требует предварительных согласований в соответствующих случаях (см., например, п. 11 ст. 30 ЗК РФ), но, тем не менее, этот вопрос лежит в сфере подготовки самого административного акта.

Особо следует сказать о ситуации, связанной с обязанностью заключать договоры аренды в связи с фактом использования земель в населенных пунктах для гаражей и кладовых. В большинстве городов муниципальные власти пошли по пути признания права пользования фактически занятыми под эти объекты земельными участками, за исключением участков, находящихся в зонах перспективного строительства и т.п. Однако на праве собственности или праве постоянного пользования такие участки предоставлялись лишь в небольших пределах, прочая часть фактически занятого под гараж или кладовую земельного участка подлежала (подлежит) оформлению на праве аренды. Не отрицая необходимость упорядочения и легализации данных отношений по землепользованию, все же следует обратить внимание на то, что в данном случае граждане оказываются обязанными заключить договоры аренды в условиях, когда в целом их право пользоваться землей уже было признано соответствующим муниципальным образованием. Совершенно ясно, что заключать такой договор аренды они вынуждены, так как, например, при фактически занимаемой площади гаража в 20 кв. метров норма может составлять 15 квадратных метров. Представляется, что понуждение к заключению договоров в таких случаях и нецелесообразно, и незаконно.

И на самом деле, если в отношении обычной аренды наблюдается, скорее, усиление диспозитивных начал, то применительно к аренде земли хорошо просматривается линия на более активное вмешательство государства как в порядок заключения договора, так и исполнения договорных обязательств. Об этом свидетельствует и введение публичных торгов как общей процедуры для предоставления государственных и муниципальных земель в собственность (а частично – и в аренду), и установление единообразного режима государственной фиксации прав арендаторов, а также иные обстоятельства как правового, так и экономического характера. Тем не менее, представляется, наша страна пока отстает в решении вопросов публично-правового регулирования арендных отношений в сфере землепользования.

В литературе отмечается, что развитые государства уже создали систему правовых средств, позволяющую эффективно и безболезненно (как в социальном, так и в финансовом смысле) решать проблему экономической и производственно-технической зависимости арендатора; в целом же удается сочетать публичные и частные интересы при использовании аренды. Однако для этого создана мощная нормативно-правовая база с разветвленным законодательством; так, в большинстве экономически развитых стран приняты кодифицированные законы о сельскохозяйственной аренде (Италия, Франция, Бельгия и др.), во Франции помимо такого закона существует целый ряд крупных специальных законов (о паритетных судах сельскохозяйственной аренды, об адаптации сельскохозяйственного предприятия к окружающей его экономической и социальной среде, об ориентации сельского хозяйства и т.д.), в Аграрном кодексе Франции сельскохозяйственной аренде посвящено 168 статей и т.д.

Нормальным явлением стала не просто более детальная регламентация договоров, имеющих существенное значение для государства, но и введение примерных и типовых договоров. Такие акты приняты в Германии, Англии, Швейцарии и других странах.

Во Франции жесткое законодательное регулирование аренды земель, введение типовых форм, безусловных для исполнения, привело к тому, что правоведы стали трактовать данный договор как «договор присоединения» или «продиктованный договор»; однако в данном случае условия навязывает не арендодатель другой стороне, а государство – обеим сторонам. Сравнивая процесс формирования условий договора, регулирования условий аренды государством в Западной Европе с порядком регламентации этих отношений в нашей стране, в литературе отмечается, что «В России наблюдается прямо противоположный процесс перехода от публично-правового к частноправовому регулированию аграрных отношений на принципах свободы договора... при этом сфера арендных отношений, рассматриваемая как сфера частных интересов, отдается на произвол рыночной стихни».

В Единообразном Торговом Кодексе США в разделе об аренде (Раздел 2А) только вопросам заключения договора аренды посвящена 21 статья, не считая прочих (20-30), так или иначе связанных с формированием условий арендного договора.

Полагаем, что для нашей страны необходимым является следование такой же практике, в том числе разработка и принятие различных примерных договоров аренды земельных участков: а) договоров для различных категорий земель, б) договоров, учитывающих наличие или отсутствие на земле объектов недвижимости, в) договоров субаренды.

Широкое распространение продажа права на заключение договора аренды получила, в частности в практике г. Москвы. Город Москва, являясь в лице своих уполномоченных органов власти продавцом земель и прав на заключение договора аренды земельных участков, выступает как частный субъект – сторона по сделке. Цена каждой сделки устанавливается продавцом максимально высокой с учетом действительных цен, существующих на земельном рынке г. Москвы. Право г. Москвы на продажу находящихся в государственной собственности города земельных участков и прав на заключение договора аренды земельных участков в настоящее время не ограничено федеральными законами, как и не ограничен предельный размер платы при купле-продаже как земельных участков, так и прав на заключение договора аренды земельных участков. Большинство московских нормативных актов было разработано и издано без учета верховенства действующего федерального законодательства, в ходе их разработки было оставлено без внимания хорошо разработанное правовое регулирование земельных отношений, содержащееся в гл. 17 ГК РФ.

Действующие нормативные акты г. Москвы, регулирующие вопросы аренды и продажи права аренды земельных участков весьма спорны и содержат ряд очевидных ошибок. Так, в указанном выше распоряжении Мэра г. Москвы от 7 августа 1996 г. №192/1-РМ отождествляются такие различные по своей природе правовые категории как «право аренды земельного участка» и «право на заключение договора аренды земельного участка». Вопреки действующему законодательству, договоры аренды земельных участков, имеющие в силу закона правоустанавливающее значение, во многих городских нормативных правовых актах продолжают называться «правоудостоверяющими документами».

1.2 Содержание договора аренды (стороны, предмет, сроки)

Вопросы, связанные с предметом, объектом и участниками соответствующих договорных правоотношений, являются принципиально важными для анализа любого договорного института, поскольку именно эти элементы обычно и выполняют системообразующие функции, позволяют квалифицировать договор, ограничивают его от смежных правовых явлений.

В отечественной литературе не сложилось общего мнения о том, что же именно понимать под объектом, а что – под предметом договора.

В целом большинство авторов признает, что в структуре гражданского правоотношения следует выделять и такой элемент, как объект. Но в одних случаях под ним понимается «то, на что данное правоотношение направлено и оказывает определенное воздействие». Поэтому в качестве объекта гражданского правоотношения выступает поведение его субъектов …» Другие авторы однозначно определяют объект как блага, по поводу которых субъекты вступают в правоотношение.

Формулируя определения соответствующих договорных институтов, законодатель преследует прежде всего цель отграничения одного договора от другого, показывает особые, отличительные их черты, но вовсе не объявляет те или иные условия существенными. Например, не подлежит сомнению, что для договора купли-продажи (ст. 454 ГК РФ) цена не является существенным условием, так как в случае ее отсутствия в договоре можно применить норму п. 3 ст. 424 ГК РФ и установить цену через цену на аналогичные товары; однако уплата цены прямо названа в ст. 454 ГК РФ. Следовательно, примененная В.В. Витрянским аргументация не может быть признана надлежащей.

Прежде чем приступить к раскрытию вопроса о предмете договора аренды земельных участков, следует кратко характеризовать земельный участок как объект гражданских правоотношений.

Земля является пространственным базисом всех видов общественной деятельности, средством производства в ряде отраслей народного хозяйства, естественной кладовой минерально-сырьевых ресурсов, основой для производства сельскохозяйственной продукции, уникальным реликтовым ландшафтом. Эта многофункциональность земли предопределяет ее как объект индивидуальных и ведомственных групповых интересов, которые не всегда и не во всем совпадают с интересами всего общества в целом, и, как следствие, – необходимость ее рационального использования, сохранения и защиты независимо от целевого назначения и форм собственности.