ВКР (Земельное законодательство Российской Федерации проблемы и пути совершенствования), страница 8

Но квалификация правонарушения, выражающегося в захламлении земель, по общей ст. 8.2 Кодекса об административных правонарушениях РФ, не позволяет учесть при назначении наказания такие существенные стороны правонарушения, как площадь захламленной территории, размер причиненного вреда и примерный срок, необходимый на восстановление состояния земель. «В связи с этим представляется более целесообразным включить в главу 8 статью «Захламление земельного участка» Кодекса РФ об административных правонарушениях, установив за совершение предусмотренного правонарушения более высокие штрафы, чем статья 8.2» ⁵⁰.

В первую очередь проанализируем деятельность органов государственного земельного контроля. Согласно существующему законодательству в настоящее время государственный земельный контроль осуществляется тремя специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти: Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр), Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее – Россельхознадзор), Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (далее – Росприроднадзор) и их территориальными органами. В 2009 году указанными органами было осуществлено 325 823 проверки и выявлено 120 967 нарушений в сфере земельных отношений.

«Основные показатели государственного земельного контроля свидетельствует о том, что Росреестр имеет наибольшее количество инспекторского состава и лучшие показатели по количеству проверок, выданных предписаний об устранении выявленных нарушений и количеству наложенных административных штрафов, приходящих на 1 государственного инспектора по использованию и охране земель. Так, если в Росреестре на 1 инспектора приходится 66 проверок, 18 выданных предписаний, 34,9 тысячи рублей наложенного административного штрафа, то на одного инспектора Россельхознадзора и Росприроднадзора приходится соответственно 20 и 25 проверок, 6 и 4 предписаний, 23,3 и 20,2 тысячи рублей наложенного штрафа» ⁵¹.

В то же время площадь земель, проверенных инспекторами Росреестра, почти в 1,5 раза меньше, чем площадь земель, проверенных инспекторами Россельхознадзора, хотя численность инспекторского состава Росреестра превышает численность инспекторов Россельхознадзора более чем в два раза. При этом в отношении земель сельскохозяйственного назначения разница между площадями проверяемых земель достигает 4,62 раза: Россельхознадзором осуществлены проверки по соблюдению требований земельного законодательства на площади 47,02 миллиона гектаров земель сельскохозяйственного назначения, что составляет 11,7 процента от общей площади указанных земель, а Росреестром – на площади 10,17 миллиона гектаров земель сельскохозяйственного назначения, что составляет 2,5 процента от общей площади названных земель.

Важно подчеркнуть, что 1 инспектор Россельхознадзора проверяет территорию, площадь которой (27,573 тыс. га) в 3,4 раза больше, чем площадь территории (8,09 тыс. га), проверяемой 1 инспектором Росреестра. Также следует отметить, что в 2009 году у Росреестра результативность проверок на предмет выявления нарушений земельного законодательства является самой низкой среди рассматриваемых органов.

Анализ деятельности государственных инспекторов по использованию и охране земель (Росреестра, Роснедвижимости, Росземкадастра) за период с 2000 по 2010 годы показал следующее.

«В 2010 году количество проверок уменьшилось на 18,28 процента по сравнению с 2000 годом. При этом на протяжении всего рассматриваемого периода наблюдалось снижение объема проверок, достигнув наименьшего значения в 2005 году, когда количество проверок сократилось в 2,3 раза по сравнению с 2000 годом. Следует отметить, что ежегодное изменение количества проверок не имеет жесткой зависимости от числа государственных инспекторов по использованию и охране земель. Так, в 2004, 2007 и 2008 годах количество проверок увеличилось на фоне снижения числа инспекторов. В рассматриваемый период также сократилась территория, подлежащая государственному земельному контролю. Так, если в 2000 году общая площадь земель, охваченных проверками, составляла 131,7 миллиона гектаров, или 7,7 процента от общей площади всего земельного фонда Российской Федерации, то в 2010 году проверками было охвачено лишь 99,5 миллиона гектаров земель, или 5,82 процента от общей площади всего земельного фонда страны. При этом в 2008–2009 годах охваченная проверками площадь земель не превышала 2 процентов от общей площади всего земельного фонда России» ⁵².

Анализ приведенных статистических данных позволяет сделать вывод о том, что деятельность органов государственного земельного контроля не оказывает решающего воздействия на предупреждение земельных нарушений в стране. Недостаточно также вносится предложений о приведении актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, касающихся вопросов земельных отношений, в соответствие с земельным законодательством. Нередко прокуроры выявляют во много раз больше таких актов по сравнению с уполномоченными органами государственного контроля.

Прокуратурой РФ с января 2015 года было выявлено 90 тысяч нарушений закона о землепользовании. По словам А. Буксмана, первого заместителя Генерального прокурора РФ, за рассматриваемый период было вынесено 18 тысяч протестов на незаконные правовые акты и возбуждено 9 тысяч административных дел. Немало нарушений допускается при использовании земель природоохранного назначения, в том числе — самовольное занятие земли, загрязнение нефтепродуктами, захламление бытовыми отходами. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и его территориальные органы зачастую мирятся с незаконным предоставлением земельных участков в природоохранных зонах, не пресекают факты отвода этих земель под строительство зданий, сооружений (республики Адыгея, Дагестан, Астраханская, Воронежская, Ивановская, Орловская, Псковская, Саратовская, Тверская области, Ставропольский край и другие регионы).

Особую тревогу вызывают нарушения в использовании земель лесного фонда. В республиках Башкортостан, Дагестан и Тыва, Приморском крае, Астраханской, Липецкой, Новосибирской, Орловской, Саратовской, Сахалинской, Смоленской, Ульяновской, Ярославской областях органы местного самоуправления предоставляли лесные земли для строительства автодорог, зданий и сооружений, зачастую — без соблюдения порядка перевода (изъятия) их из состава земель лесного фонда.

«Похожая ситуация складывается и с землями водного фонда. В республиках Адыгея и Дагестан, Астраханской, Воронежской, Ленинградской, Нижегородской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Ульяновской и Ярославской областях органы местного самоуправления предоставляли гражданам и юридическим лицам участки для строительства, и разработки месторождений полезных ископаемых в водоохранных зонах без согласования с природоохранными органами и проведения государственной экологической экспертизы. Неудовлетворительно осуществляется использование земель особо охраняемых природных территорий (Республика Адыгея, Краснодарский край, Астраханская, Липецкая, Ленинградская области)» ⁵³.

Повсеместно допускается предоставление земель сельскохозяйственного назначения для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством. Так, в Астраханской области главой муниципального образования «Сокрутовский сельсовет» 10,6 га сельхозугодий были выделены под свалку бытовых отходов. Такие же нарушения выявлены в республиках Дагестан, Калмыкия, Кабардино-Балкарской Республике, Брянской, Волгоградской, Нижегородской, Псковской, Ростовской областях, Ставропольском крае и других регионах.

Одной из причин неудовлетворительного состояния законности в сфере использования и оборота земель является ненадлежащая реализация уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами возложенных на них функций. Корни всех проблем - в законодательной базе земельной сферы, которая, по словам первого заместителя генпрокурора РФ Александра Буксмана, пока «явно неудовлетворительна». Между тем, Генеральная прокуратура РФ продолжает тщательно следить за оборотом земель и выявлять нарушения, которых пока довольно много. Как сообщил Буксман, за последнее время был проведен целый ряд проверок в земельной отрасли при участии Счетной палаты и Министерства сельского хозяйства РФ. Однако положение дел все равно пока остается весьма тревожным. Правовая база в сфере земельных отношений недостаточно разработана как на федеральном, так и на региональном уровне. Чтобы решить этот массив проблем, А. Буксман предложил для начала внести изменения в административный кодекс, а также усилить системный надзор за соблюдением прав граждан.

В целом же, решение проблемы практики применения земельного законодательства видится, прежде всего, в устранении несовершенства, противоречивости, неточности земельного законодательства, единообразным применением земельного законодательства на территории всех субъектов РФ, усилении прокурорского надзора и боле активной работы органов земельного контроля.

2.2. Совершенствование земельного законодательства и пути реализации

Теоретическими проблемами земельного законодательства и его совершенствованием занимается Отдел аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Основные направления научной работы отдела:

- правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- теоретические проблемы экологического, земельного, природоресурсного и аграрного права и законодательства;

- судебная практика в области защиты экологических прав и прав на землю, применения юридической ответственности за нарушение экологического и земельного законодательства;

- правовое регулирование земельных отношений: вопросов собственности на землю, сделок с земельными участками, правовой охраны земель, земельного контроля, землеустройства.

В 2000 – 2007 гг. в отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации главное внимание сосредотачивалось на научном обеспечении законопроектной работы Правительства РФ и его органов. Были разработаны, постоянно реализовывались подготовленные в отделе концепции развития земельного, экологического, лесного, аграрного законодательства. Основным направлением в этом блоке научной деятельности было совершенствование земельного законодательства РФ и ее субъектов.

В соответствии с нормативными правовыми актами Правительства РФ отделом ежегодно давалось более полусотни экспертных заключений на концепции, тексты, технические задания федеральных законопроектов, предлагались собственные формулировки и инициативные проекты, представлялись аналитические записки по вопросам совершенствования нормативно-правовой базы природопользования и охраны окружающей среды.

По мнению С.А. Боголюбова, заведующего Отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства, самым проблемным в земельном законодательстве был вопрос о регулировании на федеральном уровне резервирования земель. Механизмы резервирования и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд являются правовым выражением соблюдения баланса частных и публичных интересов.

«Федеральное законодательство о резервировании земельных участков до последнего времени практически отсутствовало, за исключением отдельных упоминаний о резервировании в Земельном кодексе РФ и некоторых других федеральных законах. При этом на протяжении последних лет велась разработка проекта федерального закона, направленного на регулирование вопросов резервирования земель. В результате было принято решение не принимать специальный федеральный закон, а внести ряд изменений в некоторые законодательные акты РФ в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд» ⁵⁴.

С этой целью Правительством РФ был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания РФ и в октябре 2006 года принят ею в первом чтении проект Федерального закона № 321847-4, в соответствии с которым предполагалось дополнить Земельный кодекс РФ специальной главой «Резервирование земельных участков», в которой содержались бы статьи, определяющие задачи резервирования земельных участков, органы, осуществляющие резервирование земельных участков, порядок принятия решений о резервировании земельных участков, сроки резервирования земельных участков, ограничения прав на земельные участки в связи с их резервированием, основания прекращения действия решения о резервировании земельного участка.

Однако Федеральным законом от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд» (далее – Закон о резервировании земель) в Земельный кодекс РФ включены только две полновесные статьи (не считая уточнений и дополнений, внесенных в иные статьи), посвященные резервированию земельных участков: ст. 56.1 «Ограничения прав на землю в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд» и ст. 70.1 «Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд».

Вместе с тем Закон о резервировании земель содержит ряд внутренних противоречий и неточностей, которые так и не были устранены в ходе его доработки. По-видимому, в ходе правоприменительной практики также выявятся пробелы, что потребует внесения в него изменений. Следует обратить внимание на:

а) отсутствие в Законе о резервировании земель нормы о запрете повторного резервирования. Установлено, что предельный срок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд не может превышать семь лет. Таким образом, ничто не помешает по истечении семи лет установить новое резервирование на тот же срок;

б) требует законодательного урегулирования ситуация, когда резервирование земельного участка явится препятствием для переоформления этого участка в собственность на льготных условиях.

В соответствии с Законом о резервировании земель не подлежат отчуждению расположенные в границах зарезервированных для указанных нужд земель участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Указанные земельные участки не могут предоставляться в собственность граждан и юридических лиц. Таким образом, на срок резервирования (семь лет) собственники зданий и предприятий автоматически лишаются права на переоформление участков в собственность и могут взять их только в аренду.