Merton (Раздаточные материалы)

Бюрократическая структура и индивидуальность

Роберт К.Мертон

Формальная рационально организованная общественная структура подразумевает точно определенные образцы деятельности, в которой, в идеале, каждая серия действий функционально связана с целями организацииⁱ. В такой организации существует ряд связанных между собой должностей, иерархических по статусу, которому присуще множество обязательств и привилегий, строго определенных ограничивающими и специальными правилами. Каждая из этих должностей подразумевает определенный уровень компетентности и ответственности. Именно должности, а не человеку, который исполняет официальную роль, даны определенные полномочия и определенные возможности в управлении и контроле. Официальная деятельность обычно осуществляется в рамках уже существующих правил организации. Система предписанных отношений между различными должностями подразумевает значительную степень формальности и четко определенную социальную дистанцию между людьми, занимающими эти должности. Формальность проявляется как более или менее сложный социальный ритуал, который символизирует и поддерживает иерархию различных должностей. Такая формальность, связанная с распределением полномочий в пределах системы служит для того, чтобы свести к минимуму конфликты, для чего разработаны определенные правила, устанавливающие нормы поведения между членами организации. Таким образом создается предсказуемость поведения людей и устойчивый набор взаимных ожиданий. Кроме того, формальность облегчает взаимодействие должностных лиц независимо от их неформальных (возможно, жестоких) отношений. Таким образом, подчиненный защищен от произвольного поведения своего руководства, т.к. их взаимоотношения ограничены взаимно признаваемым набором правил. Определенные процедурные механизмы способствуют объективности и ограничивают импульсивность поведенияⁱⁱ.

Структура бюрократии

Идеальный пример такой формальной организации - бюрократия и, во многих отношениях, классический анализ бюрократии был представлен Максом Веберомⁱⁱⁱ. Как указывал Вебер бюрократия подразумевает наличие четко определенной части интегрированной деятельности, которая вменяется в обязанность должностному лицу. Система дифференцированного контроля и санкций определена в инструкциях. Назначения происходят на основе технических квалификаций, которые устанавливаются формальными процедурами (например, экзаменами). В пределах структуры иерархически распределенных полномочий деятельность “обученных и оплачиваемых экспертов” управляется общими теоретическими и четко определенными правилами, которые устраняют необходимость разработки инструкций для каждого конкретного случая. Общность правил требует постоянного использования категоризации, посредством которой, на основе установленных критериев классифицируются и трактуются индивидуальные проблемы и дела. Чисто бюрократическое должностное лицо назначается на должность либо руководителем, либо по результатам соревнования. Оно не избирается. Мера гибкости в бюрократии достигается путем избрания более высоких должностных лиц, которые, по-видимому, выражают волю избирателей (например, совет граждан или совет директоров). Более высокие должностные лица избираются для того, чтобы влиять на цели организации, но техническая сторона достижения этих целей должна быть выполнена бюрократическим персоналом. ^iv

Большинство бюрократических должностей предполагает пожизненное пребывание в должности при условии отсутствия факторов, которые могут сократить численность организации. Бюрократия повышает профессиональную уверенность.^v Уверенность в сроке пребывания в должности, пенсии, постепенно возрастающее жалование и отрегулированные процедуры продвижения по службе должны гарантировать скрупулезное выполнение должностных обязанностей, исключая постороннее воздействие^vi. Главное качество бюрократии – ее техническая эффективность, основанная на точности, скорости, управленческом опыте, непрерывности, свободе действий, объективных отчетах о работе, поощряемые премиальными вознаграждениями. Ее структура такова, что она достигает полного устранения неофициальных отношений и нерациональных идей (враждебность, беспокойство, двойственное положение и т.д.).

С ростом бюрократизации становится ясно всем, кто в этом разбирается, что человек в значительной степени управляется его социальным отношением к средствам производства. Теперь это не кажется только принципом марксизма, но этот упрямый факт, подтвержденный повсеместно, весьма далек от идеологических соображений. Бюрократизация проясняет все, что было раньше тускло и неясно. Все больше людей понимают, что для того чтобы работать, они должны наниматься на работу. Для работы необходимо иметь инструменты и оборудование, а инструменты и оборудование все более и более доступны только в бюрократии, частной или государственной. Следовательно, человек должен быть нанят бюрократией, чтобы иметь доступ к инструментам, чтобы работать, чтобы жить. Именно в этом смысле бюрократизация влечет за собой отделение индивидуумов от средств производства в современном капиталистическом предприятии и в государственном коммунистическом предприятии (в варианте, существующем в середине века) так же, как в постфеодальной армии бюрократизация повлекла полное отделение людей от орудий разрушения. Как правило, рабочий больше не владеет инструментами, солдат – оружием. И, именно поэтому, все больше и больше людей становятся рабочими, или “голубыми воротничками”, или “белыми воротничками”, или “чернорубашечниками”. Так развивается, например, новый тип научного работника, поскольку ученый “отделен” от технического оборудования, например, физик, обычно, не владеет циклотроном. Чтобы проводить свои исследования, он должен быть нанят бюрократией, владеющей лабораторным оборудованием.

Бюрократия – администрация, которая практически полностью избегает общественного обсуждения ее методов, хотя может происходить общественное обсуждение ее стратегии.^vii Эта секретность не характерна ни для государственной ни для частной бюрократии. Она необходима, чтобы предотвратить утечку информации к частным экономическим конкурентам или к иностранным и потенциально враждебным политическим группам. Шпионаж на государственном уровне – явление достаточно редкое и представляет собой сложную запутанную систему, а в частном предпринимательстве он проще и встречается чаще. Данные стоимостей, списки клиентов, описание новых технологических процессов, планы производства – все это обычно расценивается, как секретная информация частной экономической бюрократии, которая могла бы быть обнародована, если бы понадобилось публично защитить подоплеку ее решений и стратегии.

Дисфункции бюрократии

В таких четких очертаниях выделяются положительные достижения и функции бюрократической организации, тогда как внутреннее напряжение и отрицательное воздействие таких структур уходит на второй план. Общество в целом, тем не менее, подчеркивает несовершенство бюрократии, что подтверждает факт превращения “ужасного гибрида”, “бюрократа” в эпитеты, бранные слова.

Изучение отрицательных сторон бюрократии представляется возможным, благодаря концепции Веблена “обученной неспособности”, понятию Девейя “профессиональный психоз” или идее Вармотта о “профессиональной деформации”. “Обученная неспособность” относится к той области, в которой способности используются не по назначению или просто никому не нужны. Использование навыков, приобретенных ранее и успешно применявшихся, сегодня, в изменившихся условиях, может привести к серьезным результатам. Неадекватная гибкость в применении навыков в изменяющейся обстановке приведет к более или менее серьезным несогласованиям^viii. Таким образом, если использовать пример птичьего двора, приведенный в этой связи Берком, цыплята могут быть без труда обучены интерпретировать звук звонка как сигнал к приему пищи. Тот же самый звонок может теперь использоваться для того, чтобы послать обученных цыплят на гибель. Вообще, каждый применяет именно те навыки, которым его обучали, и, при новых условиях, которые не распознаны, как значительно отличающиеся от привычных и знакомых, сама надежность этой обученности может привести к принятию неверных решений. По Берку “люди могут быть неподходящими, будучи пригодны в неподходящей ситуации”. Их обученность может стать неспособностью.

Концепция Девейя о профессиональном психозе основывается на таких же наблюдениях. В результате ежедневной рутины, люди развивают особые предпочтения, антипатии и акценты^ix. (Термин “психоз” используется Девейем, чтобы обозначить “ярко выраженную отличительную особенность ума”.) Эти психозы развиваются из-за требований, предъявляемых к индивидууму специфической организацией его профессиональной роли.

Концепции Веблина и Девейя обращают внимание на существенную двойственность. Любая деятельность может рассматриваться с точки зрения того, какую цель она преследует, или с точки зрения того, какой цели она не может достичь. “При сосредоточении на одном объекте из поля зрения выпадает другой – фокусирование внимания на объекте А ведет к игнорированию объекта В”.^x Вебер в своих рассуждениях почти полностью сосредотачивается на том, чего достигает бюрократическая структура: точность, надежность, эффективность. Эта же структура из-за ее двойственности может быть рассмотрена под другим углом зрения. Каковы же недостатки бюрократических организаций?

По причинам, которые мы уже отметили, бюрократическая структура оказывает постоянное давление на должностное лицо, чтобы оно стало “методичным, благоразумным, дисциплинированным”. Если бюрократия должна работать успешно, ей следует достичь высокой степени надежности поведения, нестандартной степени соответствия с предписанными образцами деятельности. Отсюда первостепенное значение дисциплины, которая может быть так же высоко развита в религиозной и экономической бюрократии, как и в армии. Дисциплина может быть эффективна только тогда, когда идеальные схемы подкреплены сильными чувствами, которые влекут за собой преданность своим обязанностям, острое чувство ограниченности своих полномочий, компетентности и методического выполнения рутинной работы. Эффективность социальной структуры, в конечном счете, зависит от пробуждения в участниках группы соответствующих отношений и чувств. Как мы увидим, в бюрократии имеются определенные меры для внушения и укрепления этих чувств.

Cейчас достаточно заметить, что для обеспечения дисциплины (необходимой надежности ответной реакции), эти чувства часто бывают более интенсивны, чем это технически необходимо. Имеется, если можно так выразиться, черта безопасности для давления, оказываемого этими чувствами на бюрократа, чтобы он соответствовал предписанным ему обязанностям, так же точно как инженером делаются поправки на прочность (расчеты с целью предосторожности) при проектировании опоры для моста. Но именно этот акцент и ведет к переносу чувств с целей организации на отдельные детали поведения, требуемые правилами. Приверженность правилам, первоначально задуманным как средство для достижения определенного результата, постепенно превращается в самоцель, т.е. происходит известный процесс подмены целей, из-за чего “средство становится целью”^xi. Дисциплина, которую можно объяснить, как следование инструкциям в любой ситуации, уже не воспринимается только как средство, разработанное для достижения неких специфических целей, а становится необходимой ценностью в жизни чиновника. Подобное выделение главного, являясь результатом смещения исходных целей, приводит к отсутствию гибкости и потере способности с легкостью приспосабливаться к ситуации. Формализм, даже ритуализм появляется в результате строгого и не подлежащего обсуждению соблюдения формализованных процедур^xii. Этот процесс может прогрессировать до такого момента, когда первичная необходимость соответствовать правилам станет служить помехой для достижения целей организации, в подобном случае мы получим известный феномен техницизма или другими словами бюрократической волокиты. Крайним проявлением этого процесса смещения целей станет некий бюрократический виртуоз, который никогда не забывает ни одного правила, определяющего его деятельность, в результате чего он не может удовлетворить требования своих клиентов^xiii. Примером такой ситуации, то есть строгого определения пределов полномочий и буквального соблюдения всех правил, является плачевное состояние, в котором оказался Бернт Балхен, пилот Адмирала Бёрда , при перелете над Северным Полюсом.

Согласно постановлению департамента труда Бернт Балхен … не может получить документы, удостоверяющие его гражданство. Балхен, уроженец Норвегии, объявил о своем намерении получить гражданство США в 1927 г. Но он покинул Америку, когда участвовал в путешествии по Антарктике, и хотя он находился на борту корабля под американским флагом, и был неоценимым членом американской экспедиции, и даже регион, в котором проводились исследования, был претензией Америки, вследствие изучения и заселения его американцами, (этот регион был в своем роде Маленькой Америкой), считается что он не выполнил условие непрерывного пребывания в Соединенных Штатах в течение 5 лет.

Бюро натурализации объясняет, что оно не может действовать на основании предположения, что Маленькая Америка является американской территорией. Это было бы вмешательством в сферу международных интересов, а на это у него нет санкций. Таким образом, с точки зрения бюро натурализации Балхен был вне страны и технически нарушил закон о натурализации^xiv.

Структурные источники "чрезмерного соответствия"

Такое несоответствие поведения при попытке разобраться в окружающем мире, которая включает обученную неспособность, несомненно, возникает из-за структурных источников. Этот процесс может быть кратко представлен следующим образом:

1. Эффективная бюрократия требует надежной обратной связи и строгого соответствия инструкциям

2. Это не подлежащее обсуждению соблюдение правил ведет к их трансформации в абсолют: они больше не разрабатываются с учетом поставленных целей.

3. Это теперь служит помехой для приспособления в особых условиях, не предусмотренных теми людьми, которые создавали общие правила.

4. Таким образом, те самые элементы, которые изначально были задуманы для достижения большей эффективности, в итоге приводят к потере эффективности в каждом отдельном случае. Полная реализация несоответствия редко достигается членами группы, не отделяющих себя от смысла предназначенных для них правил. Эти правила со временем становятся скорее символическими, чем строго практичными.

До сих пор мы рассматривали устоявшиеся отношения, способствовавшие созданию строгой дисциплины как данные, которые мы имеем априори. Однако определенные черты бюрократической структуры могут рассматриваться как способствующие этим отношениям. Официальная жизнь чиновника планируется для него с учетом его дальнейшей карьеры посредством таких организационных средств продвижения по службе как старшинство, пенсии, возрастающая заработная плата и т.д. Все эти средства были разработаны для стимулирования дисциплинированного поведения и соответствия официальным нормам^xv. От чиновника негласно ожидают, и он действительно стремится адаптировать свои мысли чувства и действия к перспективе такой карьеры. Но эти самые средства, которые увеличивают возможность соответствия, одновременно ведут к приданию чрезмерного значения строгому соблюдению предписаний, которое порождает робость, консерватизм и техницизм. Смещение акцента от цели к средствам вызвано огромной символической значимостью правил и норм.

Другая характерная особенность бюрократической структуры ведет в целом к тому же результату. Все чиновники, работающие вместе, имеют чувство общего предназначения. У них одинаковые интересы, особенно с тех пор как конкуренция стала сравнительно невысокой вследствие развития системы продвижения по принципу старшинства. Внутригрупповая агрессия, таким образом, минимизируется, и подобный порядок вещей воспринимается как позитивно функциональный для бюрократии. Однако esprit de corps и неформальная социальная организация, которая обычно возникает в таких ситуациях, часто приводит к тому, что чиновники начинают защищать свои групповые интересы, а не свою клиентуру и избранных высших представителей. Как говорил президент Лоуэлл, если чиновники понимают, что их статус не будет адекватно воспринят вновь избранным должностным лицом, подробная информация будет от него скрыта, что послужит причиной его ошибок, за которые он будет нести ответственность. Или, если он будет стремиться к доминированию, и тем самым будет нарушать чувство целостности чиновников, ему принесут такое количество документов, что он будет не в состоянии их все подписать, не, говоря уже о том, чтобы их прочитать^xvi. Это пример защитной неформальной организации, которая имеет тенденцию возникать там, где возникает явная угроза целостности группы^xvii.

Было бы упрощением и отчасти ошибкой приписывать такое сопротивление чиновников только их правам, закрепленным законом. Закрепленные законом права чиновника противостоят любому новому порядку, который или устраняет или, по крайней мере, делает неустойчивыми их дифференцированные преимущества, которые они имеют от существующего порядка. Этот процесс можно рассматривать как элемент бюрократического сопротивления изменениям, но существует и другой процесс, возможно имеющий еще большее значение. Как мы видим, чиновники очень эмоционально отождествляют себя со своим образом жизни. Они гордятся своим умением, которое помогает им сопротивляться изменениям в установленном порядке вещей; по крайней мере, тем изменениям, которые, как им кажется, навязаны другими. Эта совершенно нелогичная гордость не нова, примеры ее можно найти, как известно из романа Сазерленда “Профессиональный вор”, среди карманных воров, которым, несмотря на риск, доставляет удовольствие упражняться в считающемся престижным умении украсть что-нибудь из переднего левого кармана брюк.