57-63 (Ответы на вопросы), страница 5

Полномочия депутата, члена выборного органа начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного орга­на местного самоуправления нового состава.

Депутат, равно как и все должностные лица местного самоуправле­ния, осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.

Его работа состоит из трех частей:

а) участие в сессии представительного органа местного самоуправле­ния;

б) работа в одном или двух комитетах или комиссиях представитель­ного органа местного самоуправления;

в) работа в избирательном округе, от которого он избран.

1. Проблемы соотношения местного самоуправления и государства.

На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправлением. В различных типах государства, на разных этапах эволюции существовали различные модели местного самоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима.

Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка социальных групп — классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.

Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречивых взглядов на природу этого института и его сущность.

Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки как государства, так и общественных институтов. Местное самоуправление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом.

Российская и зарубежная практика развития местного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении государственных и самоуправленческих начал. Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; имеют один источник власти — народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой — государственная власть — распространяется на всю территорию, другая — муниципальная власть — на территории местного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка — одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур, другие (самоуправленческие структуры) — в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.

Местное самоуправление в широком понимании — это институт самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. И именно в таком виде местное самоуправление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное самоуправление может реализовываться в виде территориального общественного самоуправления. Наконец, местное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.

Властная структура государства должна включать в себя как институт государственной власти, так и властную составляющую местного самоуправления. Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конституцией РФ. Вместе с тем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного и общественного элемента в современном государстве, т. е. о соотношении государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти.

Становление государства резко меняет роль и место местного самоуправления в организации общественной жизни и в системе власти. Местное самоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) период поиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы и принципы организации управления на местах претерпевали изменения. Местное самоуправление принято рассматривать в аспекте расширительного толкования в качестве одной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, выражающейся в самостоятельном (т.е. относительно независимо от государства) решении местных вопросов.

Хотя опыт государственного и общественного строительства демонстрирует хаотичность формирования современных форм и принципов реализации местного самоуправления, все же в этом процессе можно проследить определенную закономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклический характер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. И определяющую роль в этом процессе играло государство и уровень социально-экономического развития общества и государства в целом. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе исторического развития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот период было достаточно мощным для того, чтобы взять часть местных дел на себя. В другие же периоды, когда государство слабело, местное самоуправление брало на себя решение локальных, а также государственных вопросов, набирало силу, в то время как органы государственной власти сосредотачивались на решении главных государственных дел. Подобное перераспределение полномочий в целом укрепляло государство и было основой его развития на новом качественном уровне.

Периоды расцвета и кризиса в истории государства неоднократно повторялись, и в противофазе им следовали взлеты и падения местного самоуправления. Опыт развития государственности свидетельствует о том, что деятельность государства и его институтов в определенных социально-экономических ситуациях и в конкретный исторический период была направлена на подавление, сворачивание местного самоуправления. В другие же периоды государство не препятствовало его развитию и даже способствовало этому. Эту периодичность в развитии государственности и ее связь с развитием местного самоуправления можно проследить на многочисленных примерах российского и зарубежного опыта. Вероятно, одну из главнейших ролей в развитии и смене этих циклов играют периоды смены основ экономического развития и смены государственных режимов. По общему правилу, развитие местного самоуправления связано с наличием государственных кризисов и обусловленным этим общим ослаблением государственной власти. Стратегия государственной власти в период преодоления кризиса государственности по общему правилу предполагает расширение прав местного самоуправления и особенно в социально-экономической сфере. Но есть и другое мнение, суть которого в том, что подобная позиция не способствует укреплению государственной власти. Приверженцы этой точки зрения считают, что в период кризиса и его преодоления должна быть установлена сильная централизованная государственная власть без какого-либо влияния местного самоуправления. Как правило, под такой властью понимают значительный объем полномочий государственных органов.

Наибольшее распространение получила первая позиция, заключающаяся в том, что "в период кризиса государственной власти эта власть укрепляется прежде всего тем, что часть своих полномочий "сбрасывает" на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь те, которые являются наиболее важными для обеспечения ее жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, управление государственными финансами, национальная безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и т. д.".

Высказывается мнение (В. Лапин и др.), что местное самоуправление не является альтернативой сильной государственной власти, а как раз напротив — в своем развитом виде оно составляет признак сильного государства. В период государственных кризисов оно берет на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне и тем самым способствует сохранению и укреплению государства. Что касается периода между кризисами, то здесь местное самоуправление играет стабилизирующую роль в развитии государства, осуществляя решение вопросов жизнеобеспечения и являясь фактором, предупреждающим и снимающим социальное напряжение в обществе.

Широко распространено мнение, что государство без местного самоуправления является неустойчивой структурой. Длительное подавление этого института приводит к кризисам государственности. Необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.

Для России институт местного самоуправления играет значительно более важную роль, чем в большинстве зарубежных моделей государственного устройства. В современном европейском понимании местное самоуправление рассматривается как определенная гарантия демократического режима. Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает, что "органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя".

"Для России местное самоуправление — это не только дань демократии, это еще и неотъемлемый атрибут сложных экономических отношений — отношений различных форм собственности и их субъектов. Другими словами, становление рыночных отношений и развитие местного самоуправления являются в значительной степени взаимообусловленными процессами. Реализация современных принципов организации местного самоуправления на основе традиций российской муниципальной школы не только гарантирует становление и развитие демократических позиций в российском обществе, но и обеспечивает устойчивое социально-экономическое развитие страны. Другими словами, экономический потенциал муниципальных образований должен состоять из значительной части экономического потенциала всей России".

В современных условиях России местное самоуправление способствует укреплению территориальной целостности государства путем участия населения в развитии горизонтальных экономических связей. Оно также способствует развитию приграничного сотрудничества государств, решению других геополитических задач.

Для Российской Федерации введение местного самоуправления на принципах Конституции является прогрессивным явлением, выгодным со многих точек зрения. Полагаем, что одной из центральных задач государственного строительства является не только формирование института местного самоуправления, но и установление системы сдержек и противовесов между различными уровнями власти, обеспечивающих гарантии местного самоуправления, в том числе гарантии государства в отношении процесса осуществления местного самоуправления. Только это может обеспечить и гарантировать устойчивое развитие всех властных структур, в том числе государственных.

Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических решениях, опирающихся на гражданские инициативы населения. Становление местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления

Проблематичной остается управляемость в субъектах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправления. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью должностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулирования таких вопросов.

Сочетание государственного и общественного в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, если смотреть на проблему широко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

Представляется необходимым:

• разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

• создать систему правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.

В число назревших вопросов, с нашей точки зрения, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.

Необходимо также законодательно закрепить принципы и порядок взаимодействия территориальных структур федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.