На правах рукописи

Ба гаутдннова Сапия Рустамовна

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ KУPOPTOB

Спецнальность: 12.00.06 — земельное право; природоресурсное право, экологическое право; аграрное право

Автореферат

диссертации на соискание у ченой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2014

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В границах территории Российской Федерации имеются все виды природных лечебных ресурсов: от минеральных вод до лечебного климата. На протяжении десятилетий курорты являлись основным местом отдыха и оздоровления населения России. Они до сих пор продолжают выполнять данную функцию, хотя с меньшим успехом в силу сложившейся в стране экономической ситуации.

Санаторно-курортное дело в России традиционно является составной частью государственной политики и важным разделом национальной системы здравоохранения. Существующая в настоящее время система санаторно- курортного лечения, созданная в советский период, является во многом уникальной в мире. Государством принимаются усилия для модернизации отраслей санаторно-курортного лечения, курортного отдыха и туризма, для увеличения популярности отечественных курортов среди населения по сравнению с зарубежными курортами, активного использования курортного лечения в целях оздоровления населения. Санаторно-курортному лечению, играющему особую роль в общегосударственной системе здравоохранения страны, постоянно уделяется внимание в государственных программах по

развитию здравоохранения¹. Для модернизации курортов Черноморского

побережья России как центров оздоровления, курортного отдыха и туризма важнейшую роль сыграло проведение XXII Олимпийских и XI Паралимпийских игр, которое потребовало строительства и обновления многих объектов недвижимости в городе-курорте Сочи.

Курорты отнесены к особо охраняемым территориям. На конец 2012 года в России насчитывалось более 11 тыс. особо охраняемых территорий и объектов, из них по официальным данным 1170 относилось к лечебно-оздоровительным

¹ Распоряжение Правительства РФ от 24 декабря 2012 г. № 2511-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения"» // СЗ РФ, 2012, № 53 (ч. 2), ст. 8019. Утратило силу в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 294 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения"» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 24.04.2014.

местностям и курортам². Правовой режим курортов позволяет сочетать активное

использование природных лечебных ресурсов в целях оздоровления людей, в том числе путем создания развитой инфраструктуры, с охраной окружающей среды. Это делает их одними из наиболее экологически чистых и комфортных мест для отдыха и проживания.

Площадь всех земель особо охраняемых территорий и объектов на 1 января 2013 года составляла 46,1 млн. га, из них площадь земель лечебно- оздоровительных местностей и курортов исчислялась приблизительно в 32,4 тыс. га (не считая площади всех земель, находящихся в границах лечебно- оздоровительных местностей и курортов)³. Несмотря на то, что земли курортов представляют собой небольшую часть всех земель особо охраняемых территорий и объектов, они играют значительную роль в поддержании здоровья нации и в профилактике заболеваний человека. Возможность осуществлять разностороннее развитие инфраструктуры курортов путем строительства объектов недвижимости различной функциональной направленности обусловливают инвестиционную привлекательность земель курортов и их активное освоение.

Обеспечение рационального использования и охрана земель курортов при их освоении являются одними из наиболее значимых факторов для сохранения качества природных лечебных ресурсов, а также для функционирования существующих и создания новых курортов как особо охраняемых территорий. В целях охраны природных лечебных ресурсов курортов действующим законодательством предусмотрены меры, которые должны ограждать их от негативных явлений как природного, так и антропогенного характера. Специальным механизмом, позволяющим сохранять разумный баланс между охраной курортов и их природных лечебных ресурсов, с одной стороны, и природопользованием и поддержанием на необходимом уровне развития

² Справочник Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии «Земельный фонд Российской Федерации» за 2012 год // https://rosreestr.ru/wps/portal/p/cc_ib_other_lines_activity/cc_ib_condition_earths_Russia/cc_ib_texts_of_doc uments

³ См: Там же; Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 году //

https://rosreestr.ru/wps/portal/p/cc_ib_other_lines_activity/cc_ib_condition_earths_Russia/cc_ib_texts_of_doc uments

инфраструктуры курорта, с другой, является зонирование территории курорта и установление ограничений к осуществлению различных видов хозяйственной деятельности на его территории. Таким образом, имеются все необходимые предпосылки для поддержания и развития курортной сферы, для обеспечения потребности населения России в санаторно-курортном лечении и отдыхе, и для охраны природных лечебных ресурсов от загрязнения и истощения.

Однако общей тенденцией в настоящее время является превалирование экономических интересов над интересами охраны окружающей среды. Для особо охраняемых территорий и объектов это проявляется в изменении подхода к строгости режима их охраны. Развитие инфраструктуры курортов и застройка земель в их границах как средство роста экономики ставится на первое место, в то время как охране их природных лечебных ресурсов уделяется все меньше внимания. Нормы, ограничивающие использование земель территорий курортов и земель курортов в целях охраны природных лечебных ресурсов, часто нарушаются, особенно в населенных пунктах, расположенных в границах курортов. Эти земли вовлекаются в хозяйственный оборот, застраиваются объектами, в том числе не имеющими отношения к курортам или реализуемыми с нарушением требований законодательства в области охраны природных лечебных ресурсов. При этом не учитывается, что такие земли являются частью курорта как особо охраняемой территории и играют важную роль в охране его окружающей среды и, главное, в охране природных лечебных ресурсов. Именно использование земель курортов с нарушением их правового режима в первую очередь приводит к загрязнению природных лечебных ресурсов и, в результате, к деградации курортов как особо охраняемых территорий.

В связи со всем вышеперечисленным анализ правового режима земель курортов, выявление проблем правового регулирования, приводящих к нарушению правового режима курортов и их земель, и поиск их решения в настоящее время являются важными вопросами, связанными с обеспечением общественных интересов в сохранении уникальных природных лечебных ресурсов на землях курортов, а также с обеспечением населения качественной

лечебно-профилактической помощью. Исследование причин нарушения правового режима земель курортов, отсутствия действенного государственного надзора за их использованием, не эффективного применения мер юридической ответственности за нарушение правового режима курортов и порядка использования их земель, поиск решения данных проблем путем предложений по улучшению правового регулирования порядка их использования имеют важное значение не только для обеспечения правового режима курортов и их земель, но и для правового регулирования режима охраны других видов особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий (далее также – ООПТ) и их земель, в современных условиях.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Отдельные проблемы правового режима земель курортов были исследованы в рамках работ, посвященных особо охраняемым природным территориям, региону Кавказских Минеральных Вод, правовой охране курортов, правовому режиму земель охранных зон. Некоторые аспекты правового режима курортов и их земель были освещены В.А. Поляковым в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовая охрана курортов» (1979). Современный правовой режим земель курортов был частично исследован А.С. Кротиком в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения» (2003), О.В. Садовской в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовые проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды» (2003). В диссертации О.А. Золотовой на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовой режим охранных зон» (2013) был освещен вопрос о влиянии охранных зон на правовой режим земель, входящих в них. Некоторые элементы правового режима земель курортов, в особенности оборотоспособность этих земель, были исследованы в ряде научных статей В.П. Камышанского. В рамках предложений о реформировании

законодательства об ООПТ, разработанных в 2009 году Всемирным фондом дикой природы (WWF), был кратко проанализирован правовой режим курортов и их земель.

Учитывая, что курорты являются особо охраняемыми территориями, провести изучение правового режима их земель невозможно без изучения правового режима особо охраняемых территорий и их земель, места курортов в системе особо охраняемых территорий. Ввиду того, что курорты были ранее включены в систему ООПТ в качестве самостоятельной категории ООПТ, определенное внимание было уделено правовому режиму ООПТ и их земель. В этих целях автор обращался к работам А.А. Транина, Ф.Р. Штильмарка, Н.Ф. Реймерса, В.В. Зозули, Д.Ф. Фаткуллиной и других.

Однако отдельно правовой режим земель курортов как с точки зрения их рационального использования, так и их охраны не был исследован ни в одной специальной научной работе, что предопределяет необходимость проведения комплексного анализа правового режима этих земель.

Целью диссертационного исследования является определение понятия правового режима земель курортов, установление элементов правового режима земель курортов, уровня современного регулирования правового режима земель курортов, выявление пробелов законодательства в данной сфере, анализ связанных с этими недостатками теоретических и практических проблем, а также выработка предложений по совершенствованию правового режима земель курортов в современных условиях.

Для достижения данной цели диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:

• определить содержание понятия «правовой режим земель курортов» и выделить его основные элементы;

• выявить особенности правового режима земель курортов;

• определить содержание установленных ограничений по использованию земель курортов;

• выявить признаки, которым должен отвечать земельный участок в границах курорта для его обязательного или возможного перевода в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов;

• установить перечень видов хозяйственной деятельности, не противоречащих задачам развития курортов, а также перечень видов хозяйственной деятельности, для осуществления которых земельный участок, отнесенный к землям курортов, может быть предоставлен;

• разработать предложения по совершенствованию законодательства в области регулирования правового режима земель курортов.

Вышеуказанные цель и задачи исследования предопределили предмет исследования. В его рамках анализируются нормы земельного, экологического, градостроительного и иных отраслей законодательства, регулирующие правовой режим земель курортов, правоотношения по использованию и охране данных земель, теоретические и практические проблемы регулирования правового режима земель курортов, возможные способы их решения, а также правоприменительная практика в данной сфере.

Методологическую основу диссертационного исследования составили следующие общенаучные методы и приемы научного познания: анализ, синтез, аналогия, индукция, формализация, логический, системный, сравнительный. Также использовались такие специальные научные методы как технико- юридический и историко-правовой анализ, сравнительно-правовой метод и толкование норм права.