32328 (Представительные органы местного самоуправления)

ПЛАН

Вопрос 1. Источники муниципального права 3

Вопрос 2. Гарантии местного самоуправления 15

Вопрос 3. Представительные органы местного самоуправления 23

Список использованных источников и литературы 35

Вопрос 1. Источники муниципального права

Источник права можно определить как форму выражения правовой нормы. Источником муниципального права являются акты, содержащие муниципально-правовые нормы.

В соответствии со статьей 4 нового Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"¹, - ''Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты''.

Таким образом, все источники муниципального права как отрасли права можно разделить на четыре большие группы:

1. Общепризнанные принципы нормы международного права и международные договоры РФ по вопросам организации местного самоуправления.

Данные акты стали источниками российского права только после принятия Конституции РФ 1993г. статья 15 Конституции России впервые в истории отечественного конституционного законодательства установила, что отныне общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем международным договором, то применяются правила международного договора. Из этих положений следует, что в данных международно-правовых актах содержатся нормы, являющиеся составной частью внутригосударственного права.

Важнейшим международно-правовым актом по вопросам местного самоуправления является Европейская Хартия местного самоуправления², принятая Советом Европы 15 октября 1985 года по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе. Россия подписала Хартию 28.02.1996, ратифицировала (Федеральный закон от 11.04.1998 N 55-ФЗ). Хартия вступила в силу для России 01.09.1998. Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле местное самоуправление (далее - МС) объявляется в качестве одной из основ конституционного строя любого демократического государства, а его развитие представляется как вклад в построение единой Европы, основанной на принципах демократии и права. Первая часть Хартии посвящена законодательному закреплению основ МС. В этой главе закрепляются гарантии самостоятельности и защиты МС, порядок реализации органами МС своих полномочий, источники финансирования МС, вопросы судебной защиты прав МС. Во второй главе Хартии устанавливаются обязательства государств, ее подписавших. Государство обязуется соблюдать не менее двадцати пунктов первой части Хартии. Часть III устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в силу Хартии.

Для решения международно-правовых проблем развития МС в Европе создан Конгресс местных и региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат. Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Конгресс является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер. С 1996 года Российской Федерации являясь членом Совета Европы, принимает участие в работе Конгресса местных и региональных органов власти Европы.

2. Вторую группу источников муниципального права составляют федеральные нормативно-правовые акты.

Конституция Российской Федерации содержит начала всех правовых актов и закрепляет в гл. 8 «Местное самоуправление» наиболее важные принципиальные положения, определяющие основные цели и задачи местного самоуправления; роль МС в механизме осуществления народовластия; основы деятельности населения по решению задач местного значения. При этом закрепленная в Конституции РФ «… модель местного самоуправления приближается к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления как демократического института. Она достаточно определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании местной власти».³

Конституционные нормы обладают верховенством и высшей юридической силой в отношении всех иных законодательных актов. При этом Конституция РФ не только представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих наиболее важные общественные отношения, но и является «императивом, стоящим над государством и законом и защищающим справедливый порядок государства…» ⁴

Закрепленное в Конституции РФ положение о высшей юридической силе и прямом действии основного закона Российского государства означает, что все конституционные нормы, в том числе и по вопросам организации МС, имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суд при разбирательстве конкретных судебных дел по искам о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов государственной власти и государственных должностных лиц, органов МС и должностных лиц МС⁵, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, должны руководствоваться Конституцией РФ. Так в постановлении Пленума Верховного Суда России от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» говорится, что если подлежащий применению акт государственного или органа местного самоуправления не соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120 Конституции РФ обязан принять решение в соответствии с этим законом. При применении закона вместо несоответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить.⁶

Местное самоуправление осуществляется также в соответствии с федеральными законами. Стоит отметить, что, определяя основные параметры местного самоуправления, Конституция как бы завершала поиски его правовых форм, которые велись на протяжении последних лет. Ныне важнейшим источником муниципального права, правовой основой для развития законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении является закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее новый Закон) принятый 6 октября 2003г. Принятие нового Закона стало одним из знаковых событий в законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации в 2003 году. Об этом говорил в своих выступлениях на сессии Конгресса муниципальных образований, состоявшейся в ноябре прошлого года, Президент Российской Федерации В.В. Путин. Новый Закон, является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"⁷. Именно с этого Закона, хотя он был далеко не совершенен, началась новая история местного самоуправления в России. При всем его несовершенстве он сыграл немалую роль если не в реальной перестройке, то, по крайней мере, в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - как бы открыл путь децентрализации государства на демократической основе.

Следующим шагом на этом пути был Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"⁸, принятый 6 июля 1991 г. Конкретизировав и развив многие идеи союзного Закона, этот Закон определил местное самоуправление как особый институт, отличный от государственно-властных учреждений, как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения на основе Конституции и законов РФ. Внеся изменения в Конституцию, согласно которым местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов РСФСР сохранил формулу Конституции о праве Верховного Совета России руководить Советами. Таким образом, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания Верховному Совету поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации, перенося конфликтные отношения парламента и Президента "вниз", на все уровни управления.

Затем был принят Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации,"⁹ который отразил положения Европейской хартии местного самоуправления, рассматривающей местное самоуправление в качестве политического принципа построения и организации публичной власти на местах на основе самостоятельности территориальных сообществ в решении вопросов местного значения, децентрализации властных полномочий, вовлечения населения в процесс управления государством¹⁰ Данный федеральный закон определял:

а) общие принципы организации МС в Российской Федерации;

б) организационно-правовые формы осуществления МС;

в) правовые, экономические и финансовые основы МС и государственные гарантии его осуществления;

в) основные полномочия органов МС в решении вопросов местного значения.

Во многом положения данного Закона были, да и сейчас остаются обращенными в будущее, поскольку в соответствии с ними начинала формироваться система законодательства РФ и ее субъектов по вопросам МС; происходило создание местных органом самоуправления, осуществлялся поиск наиболее эффективных форм и методов реализации местного самоуправления. Нынешняя редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти. Новый Закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.

По своему замыслу новый Закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Если раньше эти принципы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредоточивается в одном акте. Закон объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались в течение нескольких лет Государственной Думой, но по разным причинам не были завершены, - таких, как "Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации", "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", "Об органах территориального общественного самоуправления", "Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления". Он включил в себя отдельные нормы Федерального закона 1997 года "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"¹¹, который перестал действовать со вступлением в силу нового акта.

Существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов МС, переведя его с регионального на федеральный уровень. Согласно прежнему Федеральному закону к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относилось принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении; разграничение предметов ведения между муниципальными образованьями при многоуровневой организации МС; определение условий и порядка контроля за осуществлением органами МС отдельных государственных полномочий субъекта РФ; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; определение порядка установления территорий муниципальных образований и др. Некоторые субъекты РФ, хотя и не в полной мере, реализовали эти полномочия. Однако в большинстве регионов органы государственной власти какое-то время вели себя пассивно. В нормативной базе МС продолжали существовать серьезные пробелы. Это и послужило одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании корневой системы публичной власти. И хотя субъекты РФ сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации МС, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом Законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их "федеральная составляющая" в большей степени, чем прежде, перевешивает "региональную". Конечно, это не означает, что Закон разрушает уже сделанное в области местного самоуправления и как бы заново выстраивает все отношения в данной области. На федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.

Итак, с принятием нового Закона существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, а если учитывать предусмотренное Законом расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов, - система всех правовых актов о МС. Эти изменения отнюдь не самоцель. Они служат правовым средством перестройки муниципального уровня публичной власти, его обновления и упорядочения, приближения к населению. Их смысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель МС в соответствие с общественной практикой¹².

Местное самоуправление осуществляется также в соответствии с другими федеральными законами. Например, Федеральный закон от 4 августа 2000 года N 107-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"¹³