174013 (Направления реформ социального обеспечения)

Направления реформ социального обеспечения

Питер А. Дайэмонд, профессор экономики Массачусетского технологического института, США

Перевод с английского Э.П. Крайнова.

Вступительное слово профессора В.В. Ильина,

Академия бюджета и казначейства Минфина РФ

Предлагаемая читателю статья Питера А. Дайэмонда представляет собой изложение доклада, прочитанного на проходившем в Москве 55-м Конгрессе Международного института государственных финансов (МИГФ) "Государственные финансы и социальное обеспечение в условиях переходного периода".

Питер А. Дайэмонд, достаточно известный на Западе ученый в области экономики и финансов, является профессором экономики в Массачусетском технологическом институте. Им написан ряд основополагающих работ в различных областях экономики, таких как проблемы государственного долга, налогообложения, а также социального обеспечения и страхования.

Что касается России, то вопросы пенсионного обеспечения в нашей стране имеют свою особую специфику. Монополия советского государства на управление социальной и экономической сферами привела к установлению пенсионной системы, основанной на принципах солидарной ответственности, зависимости пенсионного обеспечения от текущей заработной платы работающих. Однако в условиях переходного периода эта система выявила ряд неблагоприятных тенденций, нивелирующих личную ответственность граждан в обеспечении собственного благополучия в старости, а следовательно, снижающих и стимулы к повышению трудовой активности. Более того, Россия, как и ряд других стран, напрямую столкнулась с негативными демографическими тенденциями (отчасти в России вызванными неблагоприятными экономическими и социальными изменениями переходного периода).

Анализ мирового опыта позволяет сделать вывод, что большинство стран Центральной и Восточной Европы, а также ряд стран Латинской Америки при реформировании своих пенсионных систем остановили выбор на многоуровневой смешанной накопительно-солидарной системе. В России сейчас также активно обсуждаются возможности перехода к многоуровневой государственной пенсионной системе: социальным пенсиям для граждан, которые не заработали трудовую пенсию, и трудовым пенсиям (накопительным и условно-накопительным).

Вместе с тем разработчики таких систем ясно представляют, что при их реальном осуществлении возникнут достаточно серьезные проблемы, решать которые необходимо уже сейчас. В первую очередь это проблема так называемой "истории накоплений". В России на первом этапе осуществления пенсионной реформы будет очень высокой доля получателей пенсий, которые внесли свой вклад в прошлые годы в условиях действия распределительной пенсионной системы и не создавшие личных накоплений или имеющие их в недостаточных размерах на персональных счетах. Естественно, что это, скорее всего, приведет к росту государственного долга и расходам по накоплениям нынешнего поколения. Выход - в разработке стратегии постепенного перехода, т.е. параллельного существования старой (с элементами накопления) и новой (накопительной) систем.

В докладе профессора Дайэмонда читатель вряд ли найдет ответ на вопрос о конкретных механизмах внедрения прогрессивных пенсионных систем. Доклад, скорее, носит мировоззренческий характер. При этом автор затронул два аспекта: сравнение основных известных в мире пенсионных систем (с фиксированной суммой выплат и с фиксированными взносами) и оценка опыта внедрения в Чили пенсионной системы с фиксированными взносами. Изложение профессором Дайэмондом чилийского опыта интересно прежде всего тем, что автор достаточно хорошо знаком с ним и предупреждает о некоторых сложных аспектах пенсионной реформы. Кстати, Аргентина, взявшая за образец опыт Чили, уже имеет ряд негативных результатов.

Вопросы изменений в социальном обеспечении стоят на повестке дня многих стран мира. Дискуссии в различных странах имеют разный характер в зависимости от степени развития системы социального обеспечения, состояния экономики и внутриполитических событий. В процессе этих дискуссий обсуждаются проблемы медицинского обслуживания и пенсий как для пожилых людей, так и для потерявших трудоспособность. Из множества вопросов хотелось бы сосредоточиться на темах, связанных с доходами для престарелых (при этом ни в коем случае не отрицая важности предоставления пособий в связи с утратой трудоспособности и медицинского обслуживания).

В первую очередь остановлюсь на некоторых основных различиях между пенсионной системой с фиксированной суммой выплат (defined benefit pension system, в дальнейшем сокращенно система DB) и пенсионной системой с фиксированными взносами (defined contribution pension system, в дальнейшем сокращенно система DC). Но сначала хотелось бы рассмотреть некоторые вопросы в процессе перехода от старой системы (или от отсутствующей системы, т.е. с нуля) к новой, иной системе, которая, как предусматривается, должна действовать в течение продолжительного времени.

Здесь я приведу сравнительно простой пример. Обстоятельства кратковременного и долговременного действия часто бывают весьма различными. Поэтому важно рассматривать отдельно схему кратковременных и долговременных систем совместно с процессом адаптации одной системы к другой, а не выбирать просто одну систему и пытаться подогнать ее под оба обстоятельства. Это частично отражает мое мнение, сводящееся к тому, что разработка системы пенсионных доходов (a retirement income system), пусть и довольно несовершенной, будет, по-видимому, более важным делом, чем выяснение вопроса о том, является ли это системой DB или системой DC. Как та, так и другая система может быть спроектирована хорошо или плохо.

Проиллюстрируем это несколькими примерами.

США в 30-е годы и Канада в 60-е создали у себя пенсионные системы DB. Их формулы, связанные с фиксированной суммой выплат, были составлены так, чтобы в конечном счете использовать данные о средних заработках в течение почти всего трудового стажа. Многие считают правильным такой подход к системе DB, поскольку применение данных за короткий усредненный период для определения суммы выплат серьезно искажает сведения о положении на рынке труда и легко поддается манипулированию. Когда эти системы были новыми, работники имели гораздо меньше лет стажа, чем при эвентуальном использовании усредненного периода. Как в США, так и в Канаде ответ заключался в том, чтобы просто использовать краткий (но растущий) усредненный период до тех пор, пока система не стала зрелой. Такой подход дал два результата. Первый заключался в большом перераспределении доходов среди пенсионеров в условиях, когда система была незрелой. А второй - в том, что это перераспределение затрагивало в особенности высокооплачиваемых, а не низкооплачиваемых граждан, что представляется мне следствием неправильной политики. И в США, и в Канаде этот эффект сопровождался также появлением низкой налоговой ставки, которая с течением времени неуклонно росла.

Поясню, как все это действует. Когда система "молодая", пенсионеры платят налоги за короткий период времени или, возможно, уже оплатили их по низким налоговым ставкам и все же получают пенсии благодаря такой формуле, которая имеет смысл, когда система зрелая. Таким образом, в целом они получают большой трансферт от будущих поколений. В системе, связанной с учетом заработков, действует следующее положение: чем выше заработки, тем больше полученный трансферт. Если система прогрессивная, то это уменьшает масштаб такого перераспределения доходов, но по-прежнему сохраняется наличие более крупных трансфертов.

На вопрос, как можно было бы избежать такого результата, есть много ответов. Приведу один. Система DB могла бы с самого начала прибегнуть к продолжительной истории заработков, причем законные уровни заработков использовались бы за те годы, когда эта система не существовала. Например, каждому человеку могли бы сообщать средние заработки или каждый мог бы уведомляться о нулевых заработках, и это могло бы сочетаться с единообразной одинаковой пенсией. Первоначально уровень такой одинаковой пенсии должен отражать объемы тех ресурсов, которые общество готово предоставлять пенсионерам. Первые законодательные акты зафиксировали бы падающий уровень одинаковой пенсии по отношению к доходам в экономике по мере "взросления" системы DB. Есть и другие взгляды на эту проблему, но так или иначе в них, видимо, будет содержаться признание того, что существует потребность не столько в разработке одной системы для самых различных обстоятельств, сколько в наличии двух систем и в их адаптации.

Подобная проблема возникает в связи с системой, которая была общей в коммунистических странах. В целом размер пенсий основывался там на трудовом стаже и на средних заработках за очень короткий усредненный период. Вследствие этого не велся подробный учет заработков. В порядке отступления позвольте сказать, что я не вижу каких-либо достоинств в той или иной зрелой национальной системе, которая использует трудовой стаж как важную переменную величину при определении размера пенсий; по-видимому, это странный способ рассчитывать размер пенсии на основе истории заработков (и с учетом лет, когда человек не имел заработков). Такие вопросы несколько отличаются от тех, которые возникают с началом действия новой системы, потому что работники имеют большой трудовой стаж согласно прежней системе, которая больше нежизнеспособна. Но вопрос стоит точно так же: что делать в связи с отсутствием записей о заработках? Чрезмерное стремление полагаться на данные о заработках после установления новой системы порождает ряд ошибок, допущенных в США и Канаде. Подразумеваемые образцы доходов не содействуют принятию во внимание трудового стажа, а скорее вознаграждают тех, кто хорошо работает при новой системе, и совсем необязательно тех, кто в большей степени нуждается в пенсиях…

При разработке и доводке перераспределения доходов до состояния системы могут возникать существенные разногласия с течением времени. Всегда существует противоречие между желанием давать больше средств тем, кто сильнее нуждается, и желанием предоставлять ресурсы в ответ на предшествующие ожидания и согласно требованиям законодательства, причем, возможно, по образцу пенсий, размеры которых весьма зависят от заработков в прошлом. Важность признания таких потребностей очевидна. Принятие во внимание заработков в прошлом представляет собой признание как этических претензий на удовлетворение обоснованных ожиданий, так и важности соответствия в общем и целом стимулов на рынке труда, а также налоговых стимулов тем правилам, которые установлены предыдущими законами. Хотя прошлое с точки зрения настоящего времени остается в прошлом, ожидания в отношении будущего все же определяются исполнением или неисполнением прошлых надежд. Это выражается в том, как сильно должны различаться пенсии в зависимости от заработков в краткосрочном плане после вступления в силу новой системы.

Точно так же и правила, которые, возможно, привязывают пенсии к наличным активам и к доходу от активов, влияют на стремление экономить подобно тому, как они влияют на предложение рабочей силы. В той степени, в какой перераспределение доходов зависит от общей суммы доходов, а не только от обязательных пенсионных пособий, в той же мере существует отказ от стремления к накоплению сбережений. Это наводит на мысль о преимуществах системы со многими частями (или многих систем), которая обеспечивает один (низкий) уровень гарантированного дохода на основе общего дохода, а также наличие иного механизма для целей перераспределения доходов по пенсионным уровням на базе доходов в прошлом. Этот двойной подход является распространенным, включая, например, такие страны, как США и Чили, где действуют совершенно разные пенсионные системы. И степень зависимости от различных частей системы, вероятно, должна варьироваться с течением времени. Если это возможно в административном плане, то более частое применение проверки доходов на раннем этапе и более частое использование принципа проверки уровня пенсий позднее, вероятно, является существенной частью приспосабливания к изменяющимся обстоятельствам…

Несколько отвлекаясь от темы, я хочу отметить своего рода философские дебаты по поводу того, должно ли перераспределение доходов в рамках социального обеспечения представлять собой всего лишь попытку понизить уровень бедности или же перераспределение доходов вверх и вниз считается центральной проблемой определения пенсионного дохода. Некоторые рассматривают первую, ограниченную цель как единственный законный вопрос социальной политики. Другие, в том числе и я, выступают за утилитарный подход, который признает более широкое распределение доходов как прямую обязанность правительства. Это связано с серьезными обоснованиями роли правительства в оформлении систем пенсионных доходов. Некоторые лица, считающие бедность основной проблемой, также рассматривают попытку "свободной езды" на альтруизме в целях сокращения масштабов бедности как единственную законную основу для мандата социального обеспечения. Другие, включая меня, расценивают распространенную среди населения тенденцию не накапливать достаточно средств для ухода на пенсию и заметное отсутствие многих рынков для решения вопроса о пенсионном доходе как идеологическую базу, ведущую к созданию более широкой программы. Более того, что касается подоходного налога, то принцип прогрессивности в системе социального обеспечения предусматривает страхование от колебаний доходов, а также означает возможность перераспределения доходов. Следует обратить внимание на то, что демократические общества обычно выступают за более широкую программу.

В ходе адаптации нынешнее законодательство не обязательно задействует будущие ресурсы, поскольку политические процессы могут изменить пенсионную систему. Поэтому на деле вопрос заключается в том, как именно законодательство влияет на будущие политические события. Действительно, прогнозирование в вопросе о том, как политический процесс будет адаптировать систему пенсионных доходов и к изменяющимся экономическим и демографическим обстоятельствам, и к изменяющимся политическим силам, представляется центральным для рассмотрения альтернативных систем.

СИСТЕМА DB против СИСТЕМЫ DC

Теперь позвольте обратиться к главному вопросу в области социального обеспечения, а именно к выбору между системами DB и DC для некоторых или всех систем пенсионных доходов. После реформы социального обеспечения в Чили ряд стран узаконили у себя системы, схожие с чилийской. Более того, некоторые экономисты из Всемирного банка особенно очарованы чилийской системой. Я же хочу сопоставить в общем и целом системы DB и DC и затем конкретно обсудить чилийский опыт.

Прежде всего важно сравнить то, что имеет одинаковые основы. Можно провести сравнение между идеализированными системами DB и DC. Можно также сравнить политически возможные, хорошо спланированные системы DB и DC (наряду с вариантом слабо распространенной в экономике системы, которая связана в основном с заработками). Но не следует сравнивать хорошо спланированную систему одного типа с плохо спланированной системой другого типа. Такого сорта сравнение может составить существо полемики, но это не будет расцениваться как хороший политический анализ. Стоит отметить, что некоторые подражатели чилийского варианта сделали гораздо меньше, чем Чили, в отношении проектирования своих систем.

При сравнении систем DB и DC важно также остановиться на терминологии. Центральный элемент в системе DB - это уровень пенсий и пособий, предоставляемых согласно формуле (желательно как-то проиндексированной), который зависит от истории заработков, облагавшихся налогами. Пенсии и пособия могут быть превращены в аннуитет или могут иметь вариант в виде паушальной суммы (или механизма постепенного изъятия средств). Центральный же элемент в системе DC - это уровень обязательных взносов, который будет определять размер пенсии. Таким образом, один из важных элементов в степени различия между этими системами заключается в том, будет ли стабильной налоговая ставка. Если да, то такое различие будет небольшим; если нет, то налицо будут различия в перераспределении доходов между поколениями.

Обе системы могут иметь любую степень фактического финансирования, хотя политическое решение, связанное с финансированием, может варьироваться в зависимости от типа системы. Для обеих систем могут быть характерны перераспределение доходов и защита членов семей. На практике различные системы используют - и на деле формируют - процессы, приводящие к установлению различных уровней перераспределения доходов как внутри одного поколения, так и среди разных поколений. Наличие перераспределения доходов влияет на побудительные стимулы рынка труда, и обе системы могут примерно одинаково хорошо комбинировать перераспределение доходов и стимулы. Обе системы могут предоставлять пенсии и пособия, начиная с некоторого возраста, без какой-либо проверки на прекращение трудовой деятельности или только в сочетании с каким-то частичным выходом на пенсию. Поскольку доступ к пенсиям и пособиям задерживается, должны действовать правила или рыночные стимулы, определяющие размер, до которого увеличиваются пенсии и пособия вследствие задержки на старте. И вновь можно отметить, что две системы могут функционировать очень схоже. Обе системы могут быть созданы, чтобы функционировать наряду с обеспечением пенсионного дохода в частном порядке за счет усилий отдельных лиц и корпораций.