56314 (Земство в годы Первой мировой войны и революций 1917 года)

Земство в годы Первой мировой войны и революций 1917 года

Воронин В. Е.

19 июля (1 августа) 1914 г. Германия объявила войну России. Вступление России в мировую войну разрушило наметившиеся почти идиллические формы взаимодействия между правительством и земским самоуправлением. С началом войны характер деятельности земств изменился, на их плечи была возложена ответственность за мобилизацию всех материальных, финансовых и трудовых ресурсов для защиты Отечества. 22 июля Московская губернская земская управа образовала комитет по оказанию помощи раненым воинам. Начался широкий сбор пожертвований. Кроме того, московское земство приняло решение использовать для приема больных и раненых воинов земскую больничную сеть и, в виду недостаточности данной меры, перестроить для лечебных целей помещения, расположенные вблизи медицинских учреждений.

Начало войны побудило московское земство приступить к объединению всей земской деятельности в России. 25 июля Московское губернское земское собрание решило предложить всем губернским земствам образовать общероссийскую земскую организацию и выделило на эти нужды 500 тыс. руб. Правительство обусловило создание такого объединения требованием, чтобы его деятельность не выходила за рамки медицинской и благотворительной помощи действующей армии. 30 июля состоялся Всероссийский земский съезд, на котором был образован Всероссийский земский союз помощи больным и раненым воинам. В состав Союза вливалась общеземская организация со своими капиталами. Председателем Главного комитета Союза и главноуполномоченным был избран князь Г.Е. Львов. Правительство одобрило создание Земского союза и обязалось возмещать земству затраты, связанные с созданием госпиталей и лечением раненых. Местные власти получили указание оказывать поддержку земствам в изыскании помещений для госпиталей. К 10 августа состоялись земские сессии в 38 губерниях. Губернские земские собрания образовали губернские комитеты помощи больным и раненым воинам. Всего во Всероссийский земский союз вступило 40 губернских земств. Отказалось присоединиться к деятельности общеземского объединения только курское земство. Формировались также уездные комитеты. Для координации работы на местах Всероссийский земский союз (уточняющие слова «помощи больным и раненым воинам» на земских плакатах обычно набирались мелким шрифтом, пока, наконец, не были всеми забыты) назначал уполномоченных, которые действовали его именем.

8–9 августа состоялся Всероссийский съезд городских голов, на котором был учрежден аналогичный Всероссийский союз городов. Главные комитеты обоих союзов приняли решение тесно сотрудничать и одновременно проводить свои съезды. Центром объединения органов земского и городского самоуправления, местом расположения их руководящих органов стала Москва. Периодические журналы — «Известия» Земского союза и «Известия» Союза городов выходили два раза в месяц.

Всероссийский земский союз имел четкую вертикаль управления: Главный комитет — губернский комитет (губернское земство) — уездный комитет (уездное земство). При центральных и местных органах Союза сложился огромный и разветвленный аппарат управления, состоявший из десятков отделов и управлений. По мере расширения функций Земского союза росла численность штата его сотрудников. Были созданы также фронтовые комитеты.

Первые успехи не заставили себя ждать. К 1 сентября 1914 г. Земский союз обеспечил устройство госпиталей и лазаретов на 60 тыс. коек, к концу 1914 г. — на 155 тыс., а к концу 1915 г. — на 173 тыс. Главный комитет Земского союза ведал также созданием санитарных поездов для перевозки раненых. К середине октября 1914 г. уже имелось 35 таких поездов, к 1 января 1915 г. — 40. Набор и подготовка медицинского персонала, обеспечение лечебных учреждений медикаментами также изначально входили в сферу деятельности Земского союза. Врачей не хватало. Медики, поступавшие на службу Союза, не пользовались освобождением от призыва на военную службу. За первые пять месяцев войны из 1660 врачей, подавших заявления о приеме на работу в Союз, удалось принять лишь 298. Чтобы помочь земцам решить проблему, правительство санкционировало досрочный выпуск специалистов медицинских факультетов университетов. Для пополнения среднего медицинского персонала земские управы открывали курсы сестер и братьев милосердия. Медикаменты поначалу закупались Союзом за границей. Но затем в Москве был открыт фармацевтический завод, ежегодно производивший продукцию стоимостью боле 1 млн руб. Для больных закупались белье и теплая одежда. Финансы Земского союза складывались из взносов местных обществ, пожертвований и субсидий правительства. К концу 1915 г. они составляли 152 млн руб. Наличие таких средств позволяло Главному комитету Союза брать на свое содержание медицинские и прочие учреждения тех земств, которые были не в состоянии их содержать.

Сами земства вели большую работу по обеспечению денежными пособиями семей воинов, по уходу за ранеными и увечными. Земские управы снабжали действующую армию подарками по случаю праздников — Рождества, Пасхи и др. Наконец, земства занимались делами непосредственного укомплектования действующей армии. В 1914–1915 гг. при их содействии, на фронт были отправлены «дружины» из Саратовской, Петроградской, Ставропольской, Тульской и других губерний. С фронта, от генералов и офицеров, в адрес земских учреждений и Земского союза поступали благодарности за присылку одежды, теплых вещей и др. Ведя заготовку необходимых вещей для армии, земства активно сотрудничали с местными кооперативами. Однако война ввергла земское самоуправление и местное хозяйство в глубокий кризис. В европейской России повсеместной была нехватка рабочих рук, многие хозяйства остались без мужчин. Общественная взаимопомощь на селе, которая устраивалась по решениям сельских сходов, была эффективной только в первый год войны. Финансовых и людских ресурсов земства, выделяемых в помощь крестьянам, было недостаточно, и эти ресурсы быстро истощались. Земские управы требовали от министерств и ведомств (прежде всего — Министерство земледелия) обеспечить сельское хозяйство рабочей силой. В декабре 1916 г. министр земледелия А.А. Риттих в Совете министров настаивал на отсрочке призыва на службу части сельского населения и специалистов, занятых в аграрном секторе. К тому времени в европейской России посевная площадь зерновых уменьшилась на 8%, частновладельческое сельскохозяйственное производство сократилось — на 54,6%. Резко сократилось использование сельскохозяйственных машин: простых машин — в 12 раз, жнеек-сноповязалок — в 3 раза, сложных машин — в 14 раз. Быстро росли цены на товары народного потребления, бороться с дороговизной и инфляцией земствам было не под силу. В 1914-1916 гг. земские сметы выросли на 20-40%, но их рост поглощался расходами на дороговизну и не приводил к улучшению положения хозяйства. Трудноразрешимой оказалась топливная проблема (керосиновый кризис). Многие земства оказались на грани разорения и перешли под покровительство Земского союза. С целью поддержки земств, в марте 1916 г. Главный комитет Земского союза образовал для помощи земствам экономический отдел, в котором решались хозяйственные и продовольственные дела.

Полномочия Земского союза постепенно расширялись. Правительство передало в ведение Союза снабжение продовольствием и медикаментами самого фронта. Главный комитет Союза первым делом принял решение о формировании и отправке на фронт врачебно-питательных отрядов. На фронте открывались полевые госпитали; действовали банно-прачечные отряды, починочные мастерские, всевозможные склады, пекарни и др. К концу 1915 г. на фронте насчитывалось около 2,5 тыс. различных заведений, устроенных Земским союзом: на Западном фронте — 931, на Юго-Западном — 1239, на Северном — 176, на Кавказском — 214. В 1915-1916 гг. фронтовые госпитали Земского союза обеспечили прием свыше 320 тыс. раненых. По линиям следования поездов с ранеными в глубь России открывались питательные и перевязочные пункты. С 1915 г. Земский союз занялся организацией мелкой промышленности и мастерских по производству обозного снаряжения и инженерно-строительных средств. В 1914–1916 гг. служащие Земского союза буквально наводнили фронт. В одной из действующих армий летом 1916 г. насчитывалось более 280 организаций Союза (более 3 тыс. человек персонала). Основную часть составляли медицинские службы.

Кризис военного снабжения («снарядный голод»), обнаружившийся во время «великого отступления» весной-осенью 1915 г., вынудил правительство поручить Земскому союзу производство боеприпасов — бомб, артиллерийских снарядов, гранат. Воспользовавшись случаем, Главные комитеты Земского союза и Союза городов полностью объединили свою деятельность. 5 июля 1915 г., в ходе одновременно проводившихся съездов уполномоченных губернских земств и городов, был образован Главный по снабжению армии комитет. В него вошли главноуполномоченные Земского союза и Союза городов и по четыре члена от их главных комитетов. Наряду с официальным названием новой организации, появилось и неофициальное — Земгор. Земско-городское объединение уже явным образом претендовало на присвоение себе функций высшей исполнительной власти в стране. К февралю 1917 г. аппарат Земгора насчитывал 1,4 тыс. человек. Он состоял из отраслевых (военно-технического, инженерно-строительного, кожевенного, механического, связи и транспорта, снарядного и др.) и функциональных (счетно-контрольного, справочного, заказов, юридического и др.) отделов, а также Технического совета, чертежного бюро и редакции своего печатного органа — «Известий». Деятельность Земгора обросла множеством структур — комиссий, секций, совещаний (Комиссия по закупке станков в Америке, Правление текстильных предприятий и др.). Формировалась вертикаль управления. На местах создавались областные, губернские, уездные и городские комитеты по снабжению армии. В Петрограде и Одессе действовали исполнительные отделы Главного комитета (Земгора). В тесном взаимодействии с Земгором находились военно-промышленные комитеты. Сопредседателями Земгора стали главы обоих союзов князь Г.Е. Львов и М.В. Челноков. Правительство одобрило присвоение Земгором ряда административных и военных функций: прав проводить мобилизацию кустарной промышленности в военных целях, распределять военные заказы, вести заготовку сырья и материалов, участвовать в эвакуации промышленных предприятий, размещать беженцев, заведовать военно-санитарным делом и др. Земгор стал важной политической опорой либерального «Прогрессивного блока», сложившегося в законодательных палатах в августе 1915 г. Это был, по сути дела, «теневой кабинет» — прообраз будущего Временного правительства. От британского аналога, Земгор отличало наличие широких административных полномочий, которых, в условиях прочного правового порядка, политическая оппозиция, как правило, не имеет. Либеральная оппозиция, представители которой стали во главе Земского союза и Земгора, готовилась к взятию власти. Примечательно, что эта работа велась во многом за счет выдаваемых казной финансовых средств. Лишь в 1916 г. власти и правые деятели обнаружили большое непроизводительное расходование Земским союзом и Союзом городов казенных денег.

Между тем, Земгор сосредоточил в своих руках значительные финансовые средства. На его содержание отчислялось 2% от общей стоимости заказов, а на организационные расходы — от 1 до 10% себестоимости. Г.Е. Львов прямо признавался в том, что образование Земгора открыло земству «новые широкие перспективы» (1). В руках земско-городского объединения оказалась вся местная фабрично-заводская и ремесленная промышленность. Но снабженческая деятельность Земгора терпела провал. К февралю 1917 г., получив военные заказы на сумму 242 млн руб., Земгор выполнил их лишь на 80 млн. Неудачи в деле военного снабжения стали очевидны уже в первые месяцы 1916 г., но Г.Е. Львов называл их причиной расстройство транспорта. Кроме того, общественные деятели часто перекладывали ответственность на военное ведомство, его неповоротливость и неготовность к взаимодействию.

Политические и круги и печать союзников России по Антанте поддерживали деятельность русской либеральной оппозиции и прославляли деятельность «русского союза земств». Незадолго до событий Февраля 1917 г., влиятельная английская газета «Morning post» (22 января 1917 г.) призывала представителей британского самоуправления направить Земскому союзу России свои «приветствия» с признанием его «заслуг», что укрепило бы «чувства дружбы и преданности между английским и русским народами». Неутомимый и безупречный труд сотен и тысяч земцев на благо своего Отечества ставился в заслугу нескольким либерально-оппозиционным политикам России, с приходом которых к власти правящие круги стран Антанты связывали грядущее осуществление своих геополитических замыслов.

Верховная власть пыталась воспрепятствовать установлению всевластию земско-городского объединения, взять его деятельность под контроль. Еще в мае 1915 г. правительство сформировало свой аппарат снабжения армии и его местные органы, формально оставляя Земскому союзу и Союзу городов лишь посредничество в выполнении казенных заказов. Но осуществлять свою практическую деятельность официальные правительственные инстанции могли лишь с помощью обширного штата сотрудников земско-городской («общественной») организации. Кроме того, многие военачальники из числа главнокомандующих фронтами (вел. кн. Николай Николаевич (младший), А.А. Брусилов) и командующих армиями нередко лично обращались к руководству Земского союза и Земгора за содействием в деле обеспечения фронта медицинской помощью, продовольствием, одеждой, обувью и др. В свою очередь, служащие Земского союза взяли под свою опеку военное интендантство, следя за качеством поставляемых ему изделий.

Либерально-оппозиционные политические выступления земств возобновились в феврале 1915 г. возвращением к обсуждению вопроса о волостном земстве. Вопрос был поднят костромскими земцами. Уже 4 марта 1915 г. IV Дума заявила о поддержке идеи учреждения волостного земства. Съезды Всероссийского земского союза также высказывались в пользу этой меры. Осенью 1916 г. МВД было вынуждено официально обратиться за соображениями по данному вопросу к уездным и губернским земствам, а также занялось срочным составлением собственного проекта. Согласно ему, волостное земство предполагалось наделить как хозяйственными, так и административно-полицейскими функциями. Проект не допускал проведение всеобщих и прямых выборов волостного земства местным населением, но планировал расширение избирательных прав и участие в земской деятельности лиц женского пола. Большинство земских собраний требовало немедленного учреждения волостного земства. Критиковались также попытки правительства наделить волостное земство полицейскими функциями и поставить его под контроль властей. В декабре 1916 г. законопроект о волостном земстве поступил в Государственную думу. С января 1917 г. земскими деятелями началось издание журнала «Волостное земство». В конце 1916 г. общественностью был поставлен вопрос о введении земских учреждений во всех местностях, где они отсутствовали. На межведомственном совещании в начале ноября обсуждался вопрос о введении земств в Восточной Сибири, где участвовали представители Енисейской и Иркутской губерний, а также Забайкальской области. Отмечалась полная готовность населения к восприятию земских учреждений и было одобрено введение земского самоуправления во всей Восточной Сибири, за исключением Туруханского края. Так, в Иркутской губернии предполагалось создание 20 участковых земств (участок приравнивался к уезду) и губернского земства. В проекте устанавливался высокий имущественный ценз, но избирательные права, наряду с русскими, предполагалось предоставить и бурятскому населению.

Предвестником грозных политических потрясений стал тяжелый продовольственный кризис, разразившийся осенью 1916 г. В конце октября 1916 г., после совещания с председателями губернских земских управ, Главный комитет Земского союза выступил с требованиями провести учет всех наличных запасов зерна в стране, образовать на местах учреждения для решения возникшей проблемы и вынести продовольственный вопрос на обсуждение совещания государственных и общественных организаций. Рост цен, невиданный размах спекуляции, плохая работа транспорта, перебои в снабжении фронта и тыла, — все это характеризовало экономическую жизнь России. К концу 1916 г. в Москве, Одессе, Харькове, Иваново-Вознесенске, Воронеже и других городах России были введены карточки на хлеб, сахар и другие продукты. Ответственность за продовольственный кризис и его решение возлагалась Земским союзом на правительство. Руководители земско-городского объединения, сами располагавшие многими административными полномочиями, не решились взяться за столь опасное и запущенное дело. 25–26 октября 1916 г. в Москве состоялось совещание председателей губернских земских управ под председательством Г.Е. Львова. Последний решительно отверг призыв одного из участников включить продовольственный вопрос в ведение Земгора, понимая непосильность для него такого начинания. Для покрытия своих расходов земские учреждения брали займы и на третий год войны утопали в долгах. Будучи не в состоянии оплатить их, земцы уповали лишь на скорое завершение войны. Население, особенно крестьянство, отказывалось от уплаты земских сборов и земство, не имевшее своего аппарата принуждения, не могло заставить неплательщиков исполнять свою повинность. Местные власти и полиция нередко оставались безучастными, когда земство обращалось к ним за содействием. Общественный авторитет земства резко упал.

Со своей стороны, царское правительство, как того и требовал Земский союз, предприняло попытку разрешения продовольственного изданием закона 29 ноября 1916 г. о продовольственной разверстке, для пополнения государственного запаса хлеба на сельское население страны возлагалась «хлебная повинность». Крестьяне должны были сдавать фиксированные нормы хлеба по твердым ценам. Новый закон вызвал яростную публичную критику со стороны либеральной печати и даже некоторых губернаторов. Земские деятели считали полученные губерниями правительственные задания по поставке хлеба непосильными. Действительно, выход закона запоздал — уборка урожая закончилась несколькими месяцами раньше. Во время совещания земских статистиков в Москве 14–15 декабря 1916 г., была заявлена, по сути, официальная позиция Земского союза, отвергавшего новый закон. Одновременно готовилось проведение Всероссийского продовольственного съезда, который должен был основать продовольственную организацию и передать решение продовольственного дела в руки «общественности», так как избранный правительством путь был признан неприемлемым. Отпор, данный закону о «хлебной повинности» земством и крестьянством, привел к срыву его выполнения. Вместо осуществления намеченных верховной властью мер, в декабре 1916 — январе 1917 г. шли нескончаемые споры и дебаты о целесообразности и оправданности выхода закона. Правительству пришлось ограничиться давлением на земства, дабы побудить их к мобилизации как можно большего числа хлебных запасов на нужды армии. Продовольственная разверстка, которая должна была завершиться к 6 января 1917 г., была продлена до 1 марта.