2519-1 (Делегативная демократия)

Делегативная демократия

О`Доннелл Г.

В данной статье я описываю такой новый "вид", или тип, существующих демократий, который еще ждет осмысления. Зачастую он сходен с уже известными при самых незначительных различиях. Провести более четкие границы между ними позволят эмпирические исследования и более углубленный анализ. И если я действительно установил наличие новой разновидности демократий (а не ошибочно принял за него какой-либо известный), то основные признаки этого вида, видимо, потребуют изучения.

Исследователи перехода к демократии и ее укрепления неоднократно высказывали мнение о необходимости разработки типологии демократий, ведь неправомерно считать, что всякий переход к ней завершается одинаковым результатом. Уже проведен ряд интересных исследований результативности разных путей перехода, с учетом типов демократии и проводимой политики (1). Однако мои исследования позволяют предположить, что наиболее важные факторы становления разных типов демократии не связаны с характеристиками предшествующего авторитарного режима и процессом перехода к демократии. Поэтому я считаю, что акцентировать внимание необходимо на отдаленных исторических факторах и степени сложности социально-экономических проблем, наследуемых новыми демократическими правительствами.

Позвольте мне кратко изложить свои основные аргументы.

1. Существующие теории и типологии демократии рассматривают представительную демократию в ее реальном виде со всеми вариантами и подтипами в высокоразвитых капиталистических странах.

2. Ряд новых демократий (в Аргентине, Бразилии, Перу, Эквадоре, Боливии, на Филиппинах, в Корее и многих коммунистических странах) действительно являются таковыми в том плане, что они соответствуют терминологическим критериям полиархии, предложенным Робертом Далем (Robert Dahl) (2).

3. Однако эти демократии не относятся к представительным и не имеют тенденции стать таковыми; исходя из их характеристик, я называю их делегативными демократиями (ДД).

4. ДД не являются закрепленными (т.е. институциональными) демократиями, однако они могут быть устойчивыми. В ряде случаев отсутствуют признаки как скрытой угрозы возврата к авторитарному режиму, так и развития в сторону представительной демократии.

5. Существует важный эффект взаимодействия: глубокий социально-экономический кризис, наследуемый большинством этих стран от предыдущих авторитарных режимов, укрепляет определенные представления о правильном использовании политической власти и практике ее использования таким образом, что эти страны продвигаются в направлении делегативной, а не представительной демократии.

Основанием приведенных аргументов служат следующие факторы (3):

1. Приход к власти демократически избранного правительства открывает путь для "второго перехода", который часто бывает более длительным и сложным по сравнению с первым переходом от авторитарного правления.

2. Предполагается, что "второй переход" - это переход от демократически избранного правительства к институционализированному окрепшему демократическому режиму.

3. Однако нет гарантий, что "второй переход" будет иметь место. Новые демократии могут регрессировать к авторитарному правлению либо оставаться в уязвимой и неопределенной ситуации. Подобная ситуация может устойчиво сохраняться, блокируя путь к институциональным формам демократии.

4. Важнейшим фактором, определяющим успешность "второго перехода", является создание ряда институтов, становящихся островами принятия решений среди течений политической власти.

5. Для достижения подобного успеха необходимо, чтобы политика правительства и политическая стратегия различных агентов предусматривали признание общей и равной заинтересованности в создании демократических институтов. Для стран, добившихся такого успеха, характерно создание влиятельной коалиции пользующихся широкой поддержкой лидеров, которые всемерно стремятся к созданию и укреплению демократических политических институтов. Эти институты в свою очередь способствуют решению социально-экономических проблем, унаследованных от авторитарного режима. Примерами этого служат Испания, Португалия (в данном случае не сразу после прихода демократии), Уругвай и Чили.

6. В противоположность этому в странах делегативной демократии, упомянутых ранее, не был достигнут ни институциональный прогресс, ни успех правительства в решении социальных и экономических кризисных ситуаций.

Перед тем, как более подробно остановиться на этих темах, необходимо совершить краткий экскурс в область используемых мной понятий институтов и институционализации с тем, чтобы привлечь внимание к тем тенденциям, которые не возникают в условиях делегативной демократии.

Об институтах

В понятие "институты" входят систематизированные, общеизвестные, практически используемые и признанные (хотя и не всегда формально утвержденные) формы взаимодействия социальных агентов, имеющих установку на поддержание взаимодействий в соответствии с правилами и нормами, которые так или иначе закреплены в этих формах. Иногда - но не всегда - институты становятся официальными организациями: имеют физические признаки, такие, как здание, печать, процедуру деятельности, а также лиц, уполномоченных "говорить" от имени организации.

Хотелось бы особо остановиться на демократических институтах. Ввиду расплывчатости этого понятия, я расширю тему, прибегнув к некоторым приближениям. Прежде всего демократические институты являются политическими институтами. Они имеют выраженную прямую связь с основными категориями политики: принятием решений, обязательных для данной территории, каналами доступа к ролям, связанным с принятием решений, и к формированию интересов и субъектов, претендующих на этот доступ. Границы между понятиями политических и иных институтов размыты и изменяются в разные периоды времени и в разных странах.

Необходимо и второе приближение. Определенные политические институты являются официальными организациями, которые принадлежат к конституционной структуре полиархии: к ним относятся конгресс, судебно-правовая система, политические партии. Другие институты, такие, как справедливые выборы, получают лишь периодическое организационное оформление, однако они столь же обязательны. Главный вопрос - качество функционирования всех этих институтов: действительно ли они являются важными очагами принятия решений в структуре влияния, власти и политики? И когда они не являются таковыми, какое влияние это оказывает на общий политический процесс?

Другие неотъемлемые факторы демократии в современном обществе - а именно факторы, относящиеся к формированию и представительству коллективных интересов и субъектов, - могут быть институционализированными или не быть таковыми; кроме того, их действие может ограничиваться узкими сферами. В представительных демократиях эти варианты имеют высокую степень институционализации и организационного оформления посредством плюрализма и неокорпоративизма.

Функционирующий институциональный уклад имеет следующие характеристики:

1. Институты как принимают в свои члены, так и отвергают. Институты определяют, каких агентов допускать в качестве полноправных членов в систему принятия и выполнения решений, а также необходимые для этого ресурсы, основания и процедуры. Эти критерии носят строго избирательный характер: они устраивают (и особо выделяют) одних агентов; других агентов они ставят перед необходимостью трансформироваться с тем, чтобы соответствовать этим критериям; наконец, по ряду причин определенные агенты не могут или не хотят им соответствовать. Мощь института - это присущая ему степень принятия или отвода потенциальных агентов.

2. Институты формируют вероятностное распределение результатов. Как отмечает Адам Прзеворски (Adam Przeworski), институты работают лишь с определенными действующими лицами и ресурсами, и лишь по определенным правилам" (4). Этим и определяются диапазон вероятных результатов и вероятность их получения в данном диапазоне. Так, демократические институты исключают использование или угрозу использования силы и связанные с этим результаты. С другой стороны, по мнению Филиппа Шмиттера (Philippe Schmitter) и Вольфганга Стрика (Wolfgang Streeck), разновидность демократических институтов, основанных на всеобщем праве голоса, мало ориентирована на учет интенсивности интересов (5). Институты представительства интересов более эффективно работают с интенсивностью интересов, хотя и в ущерб всеобщему праву голоса и гражданства, а зачастую и "демократичности" решений.

3. Институты имеют тенденцию концентрировать сферу действий и организации взаимодействующих с ними агентов и сохранять эту концентрацию. Исходящие от институтов установления оказывают влияние на стратегические решения агентов, определяя степень концентрации, которая наиболее оптимальна для получения ими положительных результатов. Институты, или, точнее говоря, лица с функциями принятия решений в этих институтах, имеют ограниченные возможности обработки и отслеживания информации. В связи с этим такие лица предпочитают взаимодействовать с относительно небольшим числом агентов и проблем в определенный момент времени (6). Эта тенденция к концентрации служит дополнительным объяснением функции отторжения, характерной для любого института.

4. Институты формируют способы представительства. По этим же причинам, институты стимулируют сокращение многочисленных потенциальных голосов своих избирателей до небольшого числа представителей, которые могут заявить, что выступают от имени институтов. Представительство дает признанное право выступать от имени других, а кроме того, возможность обеспечить подчинение других избирателей решениям представителей. При соблюдении правил игры у институтов и их различных представителей возникает заинтересованность в существовании друг друга как взаимодействующих агентов.

5. Институты стабилизируют агентов/представителей и их ожидания. Институциональные лидеры и представители рассчитывают на то, что поведение определенной группы лиц, с которыми им предстоит и в дальнейшем взаимодействовать, будет оставаться в относительно узком диапазоне возможностей. Определенные агенты могут быть против подобного сужения рамок ожидаемого от них поведения, но они предвидят возможные нежелательные следствия, которые влечет за собой несоответствие указанным ожиданиям. Именно здесь следует подчеркнуть силу института (возможно, ставшего официальной организацией). Институт находится в состоянии равновесия, в нарушении которого никто не заинтересован, не считая постепенных и в целом согласованных перемен.

6. Институты расширяют временные горизонты агентов. Стабилизация агентов и ожиданий имеет и временной аспект: предполагается продолжение институционализированных взаимодействий в будущем среди одной и той же группы агентов (или медленное и предсказуемое их видоизменение). Этот фактор наряду с высоким уровнем концентрации представительства и контроля избирателей составляет основу "конкурентной кооперации", характерной для институциональных демократий: возникают возможности преодоления "дилеммы заключенного".

"Дилемма заключенного" заключается в том, что даже при возможности улучшить свое положение путем взаимодействия, для каждого участника оказывается более выгодным отказаться от взаимодействий, невзирая на намерения других. В этом плане институты можно рассматривать как социальное изобретение, направленное на то, чтобы подвести взаимодействие к рациональному выбору.

Перспективы договорных отношений (включая взаимные услуги) и поэтапный подход к проблемам позволяет справиться с комплексом проблем, неразрешимых иными путями. Внедрение этой практики увеличивает готовность всех агентов признать друг друга равноправными собеседниками и повышает в их глазах ценность института, формирующего их связи. Этот непорочный круг завершается, когда большинство демократических институтов достигает достаточного размера и силы, а также большой плотности многочисленных и стабильных взаимодействий. Это выдвигает институты на роль важных мест принятия решений в общем политическом процессе, и, таким образом, возникает крепкая институционализированная демократия.

Таким образом, в деятельности современного сложного общества демократические политические институты обеспечивают важнейший уровень взаимодействия и концентрации, с одной стороны, структурных факторов, с другой - не только индивидуумов, но и различных групп; общество же организует свои многочисленные интересы и субъекты на этом уровне. Этот промежуточный, т.е. институциональный, уровень оказывает большое влияние на особенности организации общества, наделяя представительством одних участников политического процесса и отторгая других. Безусловно, за институционализацию платится большая цена - это не только отчуждение, но и повторяющийся кошмар бюрократизации и скуки. Однако иная альтернатива погружает общественно-политическую жизнь в колоссально тяжкую "дилемму заключенного".

Разумеется, это идеализированная типовая схема, но мне представляется полезным проанализировать в сопоставительном аспекте особенности ситуации, связанной с малочисленностью демократических институтов. Неинституционализированная демократия характеризуется редкостью и слабостью имеющихся институтов. Место, не занятое активно функционирующими институтами, занимают активно действующие силы - клановость и коррупция.

Характеристика делегативной демократии

Делегативные демократии основываются на предпосылке, что победа на президентских выборах дает победителю право управлять страной по своему усмотрению, при этом он ограничен лишь обстоятельствами существующих властных отношений и определенным Конституцией сроком пребывания у власти.

Президент рассматривается как воплощение нации, главный хранитель и знаток ее интересов. Политика его правительства может слабо напоминать его предвыборные обещания - разве президенту не переданы и полномочия управлять по своему разумению? Предполагается, что эта фигура отечески заботится о всей нации, а политической базой президента должно быть движение, которое преодолевает фракционность и мирит политические партии.

Как правило, в странах делегативной демократии кандидат в президенты заверяет, что он выше политических партий и групповых интересов. Разве может быть иначе для того, кто воплощает собой всю нацию? С этих позиций другие институты - суды и законодательная власть - лишь помеха, нагрузка к преимуществам, которые статус демократически избранного президента дает на внутренней и международной арене. Подотчетность таким институтам представляется одним препятствием к полноте осуществления власти, делегированной президенту.

Делегативная демократия не чужда демократической традиции. Она более демократична, но менее либеральна по сравнению с представительной демократией. ДД носит резко выраженный мажоритарный характер. Это заключается в том, что путем справедливых выборов она формирует большинство, которое позволяет кому-либо на несколько лет стать единственным воплощением и толкователем высших интересов нации. Нередко ДД использует такие методы, как дополнительные выборы, если первый тур выборов не обеспечивает явного большинства (7). Это большинство необходимо для того, чтобы поддерживать миф о легитимном делегировании. Наряду с этим ДД характеризуется выраженным индивидуализмом, скорее по Гоббсу, чем по Локку: предполагается, что избиратели независимо от их партийной или групповой принадлежности голосуют за индивидуума, наиболее способного позаботиться о судьбах нации. Выборы в странах ДД связаны с большими эмоциями и высокими ставками: кандидаты борются за возможность управлять страной практически безо всяких ограничений кроме тех, что вытекают из оголенных, неинституционализированных властных отношений. После выборов избирателям надлежит стать пассивными, но полными одобрения наблюдателями действий президента.

Крайний индивидуализм при формировании исполнительной власти хорошо уживается с органицизмом Левиафана. Нация и ее "подлинное" воплощение - президент и его "движение" - рассматриваются как живые организмы (8). Лидер должен исцелять нацию, объединяя ее разрозненные части в гармоническое целое. Поскольку плоть политики недужна, а раздающиеся голоса лишь свидетельствуют об этом недуге, делегирование предусматривает право (и обязанность) давать горькие лекарства, которые восстановят здоровье нации. С этой точки зрения, только голова тела все знает: президент и самые доверенные его советники - альфа и омега политики. Определенные проблемы нации могут быть решены только с использованием высокотехнологичных критериев. Техницизм, особенно в экономической политике, нуждается в защите его президентом от многостороннего противодействия общества. В то же время "очевидно", что любое противодействие - со стороны конгресса, политических партий, групп интересов, уличной толпы - необходимо игнорировать. Правда, эти органистические представления слабо увязываются с сухими аргументами технократов, и тогда мифу делегирования приходит конец: президент изолирует себя от большинства политических институтов и организованных интересов и в одиночку несет ответственность как за успешность, так и за провалы "своей" политики.