122752 (Взаимодействие администрации муниципального образования с частным сектором на примере городского пассажирского транспорта), страница 6

Эти два способа — один из главных вопросов транспортного планирования и участия частных перевозчиков. Разрешён он был в итоге в пользу конкуренции по Демсетцу. То есть создаётся «рынок одной услуги» (одного маршрута), который распределяется государством. На «рынке одной этой услуги» создаётся монополия, потому что она «естественна» по принципу экономии от масштаба и субаддитивности издержек. (смотри выше).

Далее эти рынки группируются в «надрынки» групп услуг, потому что на них у всех есть экономия от масштаба и для всех этих услуг (транспортное обслуживание по маршрутам) есть субаддитивность издержек. То есть это будет многопродуктовый естественный монополист (потому что он будет работать не нескольких маршрутах, а это несколько услуг). В действительности наиболее распространены как раз многопродуктовые естественные монополии [41; 61].

Размер этого многопродуктового естественного монополиста проиллюстрирован на рис. 1. Планирующий экономический агент «государство» пытается добиться того, чтобы размер продавца был таков, чтобы кривая средних издержек в своей точке минимума совпала бы кривой спроса. Таким образом можно снижать рыночную цену. Это экономический вывод, который в реальности очень сложно планируется, а потому очень сложно достигается.

Важно ещё отметить, что мы имеем дело не столько с «ценами», сколько с «тарифами», которые не устанавливаются в соответствии с рыночными силами предложения и спроса. Это следствие не экономической теории, а экономики общественного сектора. Они устанавливаются директивно, под влиянием экономического агентства «государство». Хотя это рисовал ещё Давид Рикардо, двести лет назад: трёхсекторную закрытую (то есть без международной торговли) модель экономики.

Итак, общий рынок транспортного обслуживания дробят на локальные куски (именно пространственно, потому что мы имеем дело с перемещениями, а это простой способ изоляции продавцов). Или не дробят, если хотят создать абсолютнопродуктового естественного монополиста. Вопрос в том, будут ли для него выполняться два главных эффекта. Важное условие такое, что «объём выпуска», то есть транспортная работа в том или ином виде (то, как это сделано, очень важно, но для микроэкономического анализа положим результат планирования Парето-эффективным) жёстко фиксируется, а именно расписанием. Существует ещё ряд других обременений и ограничений, но расписание — это основное.

4.4 Важное замечание о роли «третьего агента»

Это было целиком экономическое объяснение того, почему, как было написано в конце предыдущего раздела, «в процессе развития рыночного механизма» на маршруте останется два перевозчика, то есть один, частный, «рыночный». На том, что рынок классически «проясняет цены и структуры» и было основано это утверждение [57, С. 4].

На протяжении всего текста говорилось о системе транспортного обслуживания с точки зрения качества городской среды, которая не может быть создана рыночным механизмом (или может, но не в требуемое время — обычно «здесь и сейчас парой фокуснических фраз»). Рыночным механизмом рано или поздно остаётся один продавец (перевозчик), но систему создаёт агент «государство» и методами неэкономическими, экзогенными, как уже было сказано, меняя торгуемый товар и структуру предложения (это экономическое выражение слов «создание системы транспортного обслуживания). В итоге агент «государство» в лице, чаще, местных администраций оставляет одного перевозчика и уже далее меняет и его размер, и товар, и предложение.

4.5 Что делать с естественной монополией?

По первому выводу мы поняли, что оптимальным решением будет многопродуктовый естественный монополист. Второй вопрос: этот монополист будет частным или государственным по форме организации? Что это значит? Фирма преследует цель максимизации прибыли, государственное предприятие — стабильность цепочек управления и внутренней среды, что позволяет извлекать административную ренту по Нисканену [40].

В мире естественную монополию не оставляют предоставленной самой себе. Цены в общественном транспорте почти всегда удерживали, то есть это почти всегда были, собственно, тарифы, а не цены свободного рынка. Для этой отрасли есть всего две группы вариантов: (1) фирма частного сектора (компания) и (2) государственный сектор (госпредприятие).

В учебниках по микроэкономике существует около десяти разных «способ регулирования естественной монополии» [56, С. 80]. Одним из них является конкуренция по Демсетцу, который в нашем аспекте городского транспорта будет второй из двух альтернатив предыдущего абзаца. А первой будет способ «предельного ценообразования».

В первом случае существует регулирующий орган опять-таки из экономического агента «государство». Сначала определяется тарифная база, которая измеряет величину капитала, которую продавец использует для производства услуги. Затем уже устанавливается «разумная и справедливая» норма прибыли на капитал, которая примерно равна стоимости привлечения капитала или альтернативным издержкам на его привлечение [58, С. 134]. Она не должна сильно отличаться от двух вещей: (1) нормы прибыли у фирм со сходным производственным риском и (2) достаточного уровня, который позволит удержать капитал в данном применении. Итого получим, что тариф складывается из операционных издержек и величины прибыли на капитал, которая вычисляется по «ставке разумной нормы прибыли».

В мировой практике капитал для расчётов берут уже активный (балансовый), а в нашей стране — предстоящий, то есть мы учитываем величину предстоящих капиталовложений [58, С. 135]. Но и там, и там фирмы заинтересованы в преувеличении данных о стоимости капитала

Во втором случае производство переносят в государственный сектор, что обеспечивается субсидией из государственного бюджета. Субсидирование есть само источник неэффективности, потому что налогообложение, обеспечивающее производство, искажает цены. Но в этом и суть экономики общественного сектора: выбрать оптимальный способ перераспределения ресурсов. Иногда лучше «спрятать» бремя в виде «неявных» налогов, чем в виде «явного» тарифа, то есть цены. Самое главное: неясно, величина субсидии зависит только лишь от больших постоянных издержек или же ещё к ней прибавляется издержки от административной неэффективности.

Итак, теперь существует государственное предприятие. Таким предприятием государству управлять намного проще, тариф будет ниже — цену можно будет положить равной издержкам, норма прибыли может быть нулевой. Однако из-за дисфункций бюрократии⁶ издержки эти будут больше. Насколько, сложно сказать, потому что сложно посчитать. Самую большую цифру можно найти у теоретиков подхода «малого государства» (“small government”), которые говорят, что до 30 % средств теряется, если в отрасли ceteris paribus продавец — государственный сектор [41, С. 260].

4.6 Второй вывод

Вывод следующий: если ограничиться микроэкономическим подходом, то вариант с частным сектором просто более просчитывается. Объём же издержек на дисфункции бюрократии посчитать почти невозможно. Это тот случай, когда экономическая теория отступает в пользу своих смежных институциональных концепций.

Главный вопрос здесь решается в рамках не экономической теории, а экономики общественного сектора и политики. Общественный транспорт — очень политизированная сфера, потому что, как написано во введении, является важнейшей компонентой качества городской среды, а значит качества жизни. Тарифы же на общественный транспорт, наверное, — самая политизированная сфера, каждый из нас видит это собственными глазами. Если посмотреть ненаучные источники, то ей посвящена чуть ли не половина всех обсуждений. В русском законодательном процессе, призванном обслуживать транспортные системы, это вообще первый вопрос.

4.7 Какую модель выбрать?

Утилитарный вопрос состоит в следующем? Что с этим нам делать? Переходить к модели частного сектора и заниматься дроблением рынка и созданием списков обременений для предоставляемой услуги, расчётом нормы прибыли. Это всё западный опыт, который связан с таким институциональным конструктом, как импорт институтов [59; С. 220]. Который в нашей традиции всегда вызывал множество нареканий.

Или же нам стоит придерживаться старой модели, которую мы успешно реализовали и были примером для многих стран в мире? И заниматься тогда анализом дисфункций и снижением издержек от них? Проблема тут в том, что сама система в своей распространённости не ограничивалась Советским Союзом, она разумная. А сбой она дала, потому что её решили стержня, о котором речь шла в предыдущих главах. В предыдущем разделе мы говорили о зависимости от субсидий. Это фундаментальный экономический выбор из двух описанных выше альтернатив. Что ж от государственного перевозчика требовать, когда ему перестали давать денег в том объёме, на который он был заточен изначально?

Не надо также забывать, что после отказа от командной экономики прав у перевозчиков как не было, так и нет: они целиком зависимы от централизованной системы принятия решений, которой с развалом Союза попросту не стало. Сами реформироваться они не могли. Частный сектор на них внимания не обращал. Формально институционально (то есть на уровне писанных законов) они ничего сделать не смогут.

В каком случае уместна та или иная из этих двух моделей? «Государственная» модель будет работать лишь в странах с сильной традицией бюрократической эффективности. А достигается она при опостылевшем уже русскому глазу «гражданскому обществу», когда существует серьёзный общественный, а потому реальный надзор за её деятельностью. Но мир не просто так тридцать лет назад захлестнула волна «нового государственного управления»: видимо дисфункции бюрократии были серьёзными везде. Интересно правда то, что в та же Канада была пионером этого движения, но имеет во многих крупных городах именно государственных перевозчиков.

Эта фраза неуместна в таком тексте, но мне так и не удалось понять и принять, почему дисфункции бюрократии в «более развитых странах» не так значительны, чем в России, и не мешают результативной работе государственных перевозчиков. Видимо, это какие-то сакрально-фундаментальные различия в цивилизациях или в людях — на языке моделей отличия не описываются.

В России так сложилось, что государственная система в общественном сознании оказалась совсем неэффективной. Это очень важно, но нет ни одного исследования на эту тему. Действительно ли это лишь общественное мнение, либо дисфункции таковы, что задирают издержки очень сильно?

Все эти размышления важны вот в каком аспекте. Есть понятие ограничений внешней среды: если тебя считают казнокрадом и взяточником, то нельзя баллотироваться в мэры, укоренённость не перебьёшь. То же самое и в нашем случае. Если все против модели государственного сектора, то к ней не прийти. Это один из пяти так называемых «парадоксов Томпсона»: выбирая правильный вариант и давая людям давать думать, что он неправильный, есть вариант неправильный.

Доказательств на то, что «не разворуют» нужно привести в тысячи раз больше, чем в обратном. И ведь действительно «всё разворуют», за пятнадцать лет только одни такие случаи и припоминаются. Все международные отчёты говорят о дисфункциях бюрократии. Если говорить более конкретно, то это вопрос конкретного города и политической воли и власти того лица, который возьмётся эту модель реализовывать.

Поэтому стоит попробовать модель частных естественных монополистов. Тем более, что мировой опыт, к счастью, позволяет. Да и какой опыт!

Для того, чтобы такую систему создать, нужно тщательно перепланировать маршрутную сеть с учётом спроса и норм прибыли, которые могут быть достигнуты при данных величинах спроса. Принципы, в которых это перепланировка должна идти лежат в двух вещах: в теории Паскаля и в теории отраслевых рынков, а именно методов регуляции естественных монополий.

4.8 Какую модель выбрали мы, причины и результаты

Что же случилось в России? Перепланировывать сеть и систему никто не стал. В пароксизмах приватизации всего и вся кинулись в противоположную от государственного естественного монополиста в сторону — в сторону частных перевозчиков. Более того, из двух правильных моделей выбрали третью, неправильную. Можно говорить о целой национальной традиции отрицания своего же опыта и отказа от всего хорошего, что успели наработать.

Основная проблема в том, что те, кто действительно принимает решения о таких изменениях (ЛПР), совершенно не отдаёт себе отчёт в том, как эти модели устроены, каковы могут быть результаты. Это видно из того, что они говорят на пресс-конференциях, интервью и прочих подобных довольно личных бесед. Делают они это в порывах противоречий и спущенного «сверху» по иерархической лестнице власти приказа, который либо не объяснён хорошо, либо его объяснения не поняты этими ЛПР.

То есть проблема не в выбранной модели, а в людях. Как уже было сказано «Государственная» модель будет работать лишь в странах с сильной традицией бюрократической эффективности, которая выводится из реального общественного контроля». Ни о каком создании общественного контроля в нашей стране говорить не приходится. К большому сожалению, этому факту не нужны подтверждения. Речь идёт и об отсутствии инициативы, и об отсутствии возможности увидеть, что происходит с отраслью.

Самая главная проблема, которая нам ещё очень долго не даст наладить работу городского общественного транспорта (!), это фундаментальное отношение к нему. Во всех городах страны, кроме отчасти Москвы и Санкт-Петербурга общественный транспорт воспринимается как временное недоразумение [75], и именно из-за неумелых действий по построению системы. На нём ездят только те, у кого ещё не хватило денег на автомобиль. К этому прилагается целый букет личных отношений автомобилистов к неавтомобилистам и наоборот. Это поразительное в своей нелепости любому транспортнику убеждение почти повсеместно распространено: попробуйте спросить двадцать друзей вокруг, поедут ли они на работу на машине или на автобусе. Москва и Санкт-Петербург уже частично одумываются, потому что личный автотранспорт уже практически никогда не даёт гарантии времени: планируемого и небольшого. То есть у людей нет понимания того, какую объективную цену стоит платить за личный автомобиль, какие типы перевозок он призван обеспечить. Но это уже другой вопрос. И всё это при том, что в России всегда подавляющее большинство перемещений (до 80% в современных городах новой России [52], и до 90 % при позднем СССР [33]) осуществлялись транспортном общественным. Такие вещи, как безавтомобильная городская среда и идеология «нового урбанизма» (город без машин, от места работы до места проживания можно дойти пешком в приятной среде), являются «высшим пилотажем» европейских транспортных городов и их научных институтов. Главное, что наше отношение к общественному транспорту — это ловушка, из которой мы сможем выбраться, когда будет совсем невмоготу, то есть появится социальный заказ на качественный общественный транспорт. Сейчас его объективно нет, есть желание обзавестись личным автомобилем. А это значит, что у ЛПР, которые также разделяют эти взгляды (!), нет вообще никаких стимулов что-то делать.

Кто-то, конечно, скажет, что проблема не в отношении, а в отсутствии средств, неправильном законодательстве, «плохом рынке» или ещё в чём. Я привёл все доводы, которые только мог, в этом тексте выше. Как ими распоряжаться, мне неясно. Остаётся уповать на сказанное Гейзенбергом и Гегелем. Если говорить о том, какую модель приняли другие страны, то следует подумать вот о чём.

«Маршрутка», она же jitney, она же share taxi, как основной (!) вид подвижного состава в системе городского транспортного обслуживания воспринимается, как характеристика страны третьего мира, то есть отсталой страны, которая по уровню человеческого и экономического развития ниже ведущих стран капиталистической и переходной экономик [66]. В статье в Википедии о маршрутках приведены примеры и фотографии из Ганы, Алжира, Гаити, Израиля, Индии, ЮАР, Эфиопии, Кении, Филиппин, Турции, Нигерии, Кении и так далее. Есть правда и развитые страны, но там это либо demand responsive transport, либо малодеятельные маршруты, на которых нет маршрутов централизованных. Société de transport de Montréal, оператор наземных перевозок в Монреале лучше всего это объясняет: “taxibus lines were created where the creation of bus service was not feasible” [67].

Для самой системы транспортного обслуживания, какая из двух моделей будет выбрана, неважно. Главное, чтобы соблюдались принципы системы, принципы Паскаля. Для нас, как её устроителей, важно, какая из них сможет эту систему обеспечить с меньшими издержками, при том условии, что она её действительно обеспечивает — вопрос издержек второй.

Создав систему, которая будет положительно влиять на качество городской среды, мы очень медленно, не сразу сможем изменить общественное отношение. А потом уже сможем заниматься задачами, которые для нас возникнут совершенно точно в будущем. Тем, с чем сейчас разбираются наши европейские соседи: уровнем автомобилизации, новым урбанизмом, экологией, роли лично автотранспорта. А ведь всё очень просто: автомобиль нужен там, куда нельзя добраться на транспорте общественном. Последний и философский вопрос: где взять спасителя, который возьмётся систему строить?

Глава 2. Местные администрации и система транспортного обслуживания