122752 (689215), страница 7
Текст из файла (страница 7)
Что происходило с системой (рынком) в России с точки зрения действий местных администраций?
В предыдущей части было описано то, что происходило с системой транспортного обслуживания русских городов после перехода к смешанной экономике. В самом начале этого перехода почему-то никто явно не называл это так: все говорили о «свободном рынке», в нём видели средство спасения ото всего.
Зачем вообще понадобились такие подробные рассуждения и описания, если тема звучит как «Роль местной администрации…»? Как это просто ни звучит, самая первая роль местной администрации — понять с чем она имеет дело, кто она такая в этом процессе и, собственно, уже потом, какое место она занимает в нём и что может и должна делать.
1 Начальные условия
Как уже было сказано, изначально хотелось рассмотреть ситуацию нескольких крупных (людностью от 200 000 до 500 000 человек) русских городов. В большинстве из них состояние напоминает концессионную лихорадку на железных дорогах России при Александре II. Потом министром стал Павел Петрович Мельников и прикрыл весь этот «железнодорожный базар». Причём о национализации речи не шло. Лучшей железной дорогой страны двадцать лет была Владикавказская, частная. Мельников лишь увеличил присутствие государства с тем, чтобы создать единую сеть. А ведь положение было самым странным: пассажирам приходилось пересаживаться с одного поезда на другой, потому что они принадлежали к разным дорогам. «Прямое сообщение» было очень важным достижением [24, С. 150].
До Великой октябрьской социалистической революции трамвайное сообщение в городах было концессионным, когда маршрутная сеть города была поделена на большие куски, которые часто не соединялись друг с другом [18]. Единой сети не было до Зильберталя, до советской власти, когда это стало неизбежным просто потому, что на пятки наступали командные принципы хозяйствования.
За последующие шестьдесят лет в городах выстроили именно систему, с той точки зрения, с которой она описывалась на протяжении всего текста. Причём до такой степени ладно скроенную, что «если бы сейчас нынешнее состояние какого-нибудь города показали министру автомобильного транспорта РСФСР, то «партбилет бы пришлось положить на стол всем, кто хоть как-то связан с управлением этим самым городом».
В некоторых из рассмотренных городов местная администрация что-то пытается делать, как-то влиять на процесс внутригородских перевозок. Наиболее положительными показались поначалу примеры следующий городов: Вологда, Воронеж, Йошкар-Ола, Кострома, Томск, Чебоксары, Череповец, Ярославль. Хотелось рассмотреть то, как действовали перевозчики и местная администрация, каких результатов добились. Выяснилось, что никаких действий, которые бы напоминали нечто осмысленное в построении системы транспортного обслуживания нет нигде.
2 Мотивы местной администрации
Каков вообще мотив вмешивающейся местной администрации? Складывается ощущение, что она и рада бы не вмешиваться, но приходится. Но мэр крупного города совершенно не заинтересован в том, чтобы понять, что происходит и заняться строительством системы: главное, чтоб как-то ездило и ладно. Более всего местную администрацию волнуют три вещи — льготники, аварии с участием частных «перевозчиков» и подыхающее местное автотранспортное предприятие (ПАТП) или (упаси боже!) трамвайно-троллейбусное управление (ТТУ), то есть то, что является объектом внимания злорадствующих газетчиков.
Что делать? Финансирование льготников можно спихнуть на федеральный уровень, а после монетизации льгот нефинансируемый мандат по их перевозке поубавился. Можно ещё договориться с частными перевозчиками на совсем выгодных условиях: местная администрация их не трогает, а они возят льготников. В особо тяжких случаях (имеется в виду рациональность управленческих решений, конечно) льготников возит только муниципальное предприятие. Это только ускоряет его гибель.
С несчастными трамвайно-троллейбусными управлениями вообще поступают очень жестоко. Им урезают маршрутную сеть до минимума, потом признают «нецелесообразными ввиду недостаточного пассажиропотока» и закрывают. Это всё очень похоже на журналистские байки, но так и есть. Особо монструозные размеры это приобрело несколько лет назад в Иванове и Воронеже [69; 70]. Власти почти любого большого города именно таким образом относятся к нему, даже в Петербурге и Москве. При этом на трамвайных сетях может зиждиться вообще вся система транспортного обслуживания, как например, в Коломне.
Как поступить с авариями? С помощью УГИБДД по области проводятся показательные рейды, лицензии начинают «выдавать» более строго. На ПАТП можно попытаться найти больше средств на региональном уровне, тем более оно и так финансируется региональными субсидиями. И так оно ездит себе до следующего кризиса.
Перепланирование всей системы с нуля с учётом новых условий и новых перевозчиков, как это уже было сказано, было почти невозможным: это колоссальные издержки, колоссальная политическая воля и неприспособленное законодательство. Такая задача, в современных политических терминах, — масштаб национальных проектов, на которые работает вся государственная машина. А самое главное — не было основной побудительной силы: общественного заказа. Потому что городские жители, пассажиры, к городскому общественному транспорту относились, ещё раз, как к временному недоразумению, от которого можно будет избавиться с покупкой долгожданного автомобиля. Тем более что за годы советской власти личный автомобиль был вообще чуть ли не самой главной мечтой.
Символ этой эпохи — строка в бюджете, которая много лет буквально звучала следующим образом: «На покрытие убытков от перевозки пассажиров». Как будто-то бы это было стихийное бедствие.. Побудительный мотив к изменениям не исходил от ЛПР внутри местной администрации. Их просто призывали «наконец решить транспортную проблему», причём никто не понимал, что это за проблема и откуда она взялась. Судорожно «дать денег» муниципальному перевозчику не получалось, потому что он, как уже был много раз сказано, в своей хозяйственной деятельности был заточен на совершенно другие объёмы.
3 Закон и частные перевозчики
Частные перевозчики оказались очень большим подспорьем и сами подсказали местной администрации план действий. Все нормативные акты, которые оформляли намерения местных администраций, как под копирку, имели слова: «регулятивная деятельность по упорядочению оказания услуг частыми перевозчиками». То есть экономический агент «государство» на определённом этапе, увидев новый рынок, начало в него вмешиваться.
Явление «автобусного муравейника» было очень распространено [76]. На сайте того же Автолайна написано: «мы стали органичной частью жизни страны». Вспомним неологизм «автолайн едет». Что он означал для пассажира? Это были радость и мучение, радость того, что «сейчас наконец поедем» и мучительный выбор между «платить 7 000 рублей или «3 000». В обществе появился «совершенно оправданный» шум возмущения: «С какой это стати так много? Сделайте что-нибудь!» В том, что это было сродни возгласу среди ночи «Собака лает за рекой — ну сделай же что-нибудь!», собственно, никого не волновало.
Первыми были Москва и её агломерация. Распоряжением Премьера правительства Москвы от 12 марта 1998 года №260-РП и Губернатора Московской области № 680-РГ от 15 августа 1996 года для ОАО «Группа Автолайн» и его дочерних предприятий установлен статус предприятий транспорта общего пользования. Московское областное правительство в 1998 году предложило этому перевозчику выполнять областной заказ пассажирских перевозок наряду с традиционным его исполнителем — «Мострансавто». Как уже было объяснено, это предрешило судьбу областного перевозчика. Государственному перевозчику не получится конкурировать на равных с частным эффективно, это будут большие издержки от аллокационной неэффективности.
То есть этот шаг означал, что частные перевозчики теперь должны были получать лицензию на перевозки. Этот шаг был первым в любом городе, и на данный момент везде он завершён. Лицензия экономически есть барьер для входа на рынок. «Новые» частные перевозчики теперь подпадали под действие норма права, которые были связаны с общественными перевозками. Маршрут всё, связанное с подвижным составом, следует согласовывать в ГИБДД, тариф — в местной администрации. Заработала государственная машина, которая в нашей административной традиции может установить абсолютные барьеры для входа на рынок и работы на нём. Короче говоря, они стали связаны решением ЛПР в местной администрации.
Это было первое легальное оформление субъекта рынка. Субъекта продавца. Выше в тексте мы говорили о важности «легального статуса покупателя и продавца». Только вот вопрос в чём: какой отраслью права регулируется это отношение? Существующее законодательство даже рассматривать бессмысленно, потому что его почти нет. Нигде не написано, что такое «билет», какие отношения возникают при перевозке, кто несёт ответственность, каковы обязанности. То есть нет понятия публичного договора, который бы возникал при покупке «билета». У частных перевозчиков «билетов» как таковых нет, то есть чего-то, что формально бы доказывало вступление в правовые отношения и фиксировало эти отношения. Какой статус у субъекта покупателя? У автотранспорта нет своего кодекса, который бы определялся федеральным законом. А он есть у железнодорожников («устав»), у гражданской авиации, у речников и так далее. По новому Гражданскому кодексу создание устава для перевозчиков было необходимым, но устава этого нет до сих пор. И не будет, долгое время.
На региональных уровнях последние года законы субъектов федерации «О транспортном обслуживании…» не касаются конкретно городов и в основном были написаны под одно мероприятие: «распил» маршрутов в рамках «новых правил», которые были запущены в 2005 году федеральным законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Эти региональные нормативные акты концентрируют внимание на одной вещи: конкурсах, по которым могут распределяться маршруты. Об этом будет сказано подробнее ниже. В этих актах выражаются мотивы ЛПР. Они рассмотрены подробно на трёх предыдущих страницах. Короче говоря, им нужно было (1) свести к минимуму социальные волнения и (2) дать частным перевозчикам зарабатывать деньги (главное!). Ни о какой системе речи и не шло, и сейчас не идёт, и идти не будет. Более того, если говорить о законодательстве: маршрутная сеть мертва в законе. То есть система, построенная по принципам Паскаля мертва в законе.
4 Элементы системы
Вопросы присутствия системы в законодательстве очень сжато и хорошо рассмотрены Михаилом Яковлевичем Блинкиным в тезисах к заседанию Консультативного совета по теме «Транспортные проблемы российских мегаполисов». «Маршрутные сети массового общественного транспорта мертвы в законе: понятие маршрутной сети в российском законодательстве отсутствует как таковое. Маршрутные сети не упомянуты (1) в «Уставе автомобильного и городского электрического транспорта» (№259-ФЗ от 8 ноября 2007 г.), ни (2) в принятом в первом чтении проекте закона «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации. … Одновременно, никакие правовые рамки не ограничивают сугубо непрофессиональное вмешательство местных администраций (курсив мой — прим.). … Статус организации дорожного движения (ОДД) как специфической государственной услуги не прописан в российском законодательстве. Соответственно, в этой сфере отсутствуют: (1) адекватные технические регламенты, (2) рациональное распределение предметов ведения между федеральным центром, субъектами федерации, муниципальными образованиями, (3) действенные организационно-экономические механизмы финансирования, проектирования и реализации работ по ОДД. В результате, во многих крупных городах, в том числе административных центрах субъектов РФ, Комплексные транспортные схемы (КТС), а также Комплексные схемы организации движения (КСОД) либо отсутствуют, либо не реализуются за недостатком средств» [30].
Постепенно это привело к тому, что в крупных городах несколько больших частных перевозчиков заместили собой существовавшие маршруты. В малых городах остались и индивидуальные, и большие перевозчики. Однако это вопрос времени и тех рыночных механизмов и координационных игр, о которых было написано в прошлой части. Самое главное, что во всех городах — это автобусный муравейник, базар, а не система (рынок).
«Автобус частный, цена — 15 (5, 7, 9, 11, 13) рублей, льгот нет». «В салоне автобуса малой вместимости — не более одного пассажира льготных категорий за время поездки (средней — двух, большой — четырёх» [15]. Это объявления, которые висят сейчас в салонах частных «автобусов» почти всех русских крупных городов. То есть частные перевозчики добились того, что хотели. Мы будем возить «ваших льготников», а вы от нас отстаньте: дайте заработать денег. Местная администрация пытается таким образом перекрёстно субсидировать льготные категории. Вместо того, чтобы посчитать их количество и оплачивать их перевозку их бюджета, выдумывают всякие извращения: вы обслужите один «социальный» маршрут (на котором эти категории и могут ездить), а на пяти маршрутах творите, что хотите. Это не пример из плохого анекдота, а реальная система в Петербурге с 2005 года [68].
Постепенно местные администрации либо приравняли тарифы на перевозку к муниципальному (который утверждает региональная энергетическая комиссия, кстати), либо заложили минимальное отличие (в несколько рублей). Причём к тому времени, тариф, как было описано выше в тексте, рыночным механизмом опустился до муниципального.
Собственно, тариф и стал центральным вопрос во взаимоотношении местных администраций и частных перевозчиков. Потому что влиял на то, сколько перевозчики смогут «собрать с населения». Вплоть до забастовок, когда перекрывались дороги в городе [72]. Однако были ещё забастовки, очень показательные для масштаба явления. Когда частные перевозчики отказом от работы в определённый день парализовывали работу «системы», что вызывало серьёзный резонанс.
Это говорит о том, что постепенно местные администрации становятся в некотором смысле заложниками ситуации, когда муниципальный перевозчик захирел настолько, что отказ частных перевозчиков от работы снижает уровень обслуживания на совсем недостаточный уровень, то есть на уровень при котором можно говорить, что транспортное обслуживание в городе замирает [76].
5.1 Местная администрация как планирующая организация
А что вообще может делать местная администрация? Ей необходимо найти новые способы построения транспортной системы. Речь каждый раз идёт о решении конкретной транспортной задачи конкретного города: как удовлетворить спрос на транспортное обслуживание при заданных объёмах ресурсов. У каждого города ресурсы разные, спрос разный и начальные условия разные. Эту казалось бы самую простую истину очень многие не видят и пытаются «решить одним махом всё». Именно из-за неё детальное транспортное планирование на федеральном уровне почти невозможно: в союзные времена это удавалось очень серьёзной организационной работой при очень жёстких методах властного регулирования. Последние просто невозможны в нынешних условиях, практика это показывает, это необходимо понять и принять — перенести на местный уровень.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
