56192 (Реформа государственного аппарата при Петре I)

Министерство Юстиции

Российской Федерации

Тема: Реформа государственного аппарата

при Петре I. Податная реформа.

Научный руководитель: Шевляков С.Н.

Студент : Кутишенко Д.О.

Москва.1994 год.

ВСТУПЛЕНИЕ

22 ОКТЯБРЯ 1721 года Петербург торжественно праздновал заключе-ние Ништадтского мира,подведшего черту под Северной войной.Дошедшиедо нас подробные описания этого события и гравюры петровского временипозволяют представить этот день. Действо развернулось в Троицком соборе, где в присутствии высше-го дворянства, чиновничества и генералитета Сенат объявил о присвое-нии Петру титулов "Император","Отец Отечества" и "Великий". Послепраздничной церковной службы был оглашен текст Ништадтского мирногодоговора.Запели трубы,загремели литавры и барабаны,густым пушечнымдымом салюта окутались бастионы Петропавлоской, Адмиралтейской кре-постей и стоящих на Неве 125 судов русского флота.И когда затихли эхосалюта и крики "виват", Петр обратился к присутствующим с речью, ко-торую тщательно подготовил заранее.Запись в "Реляции... торжества озаключении с короною Швецкою вечного мира" передает нам ее смысл: "Потом же изволил е.и.в. в кратких, но зело сильных словах гос-подам сенаторам на речь их ответствовал,которой ответ в следующемсостоял: 1. Благодарствовал им, яко своим верным подданным, за такоеот них признание его о них имеющаго попечения и явленную горячность ичто он то приемлет по их усильному прошению милостиво, но при том ре-комендует им, что за полученное миротворением благополучие благодари-ли Вышняго и всегда милось его божественную, дарованную им помнили итщились, чтоб то и у потомства их в непрстанной памяти было, дабы ионые признавали, что бог к России показал. 2.Напоминает он им о их благополучии, что хотя ныне толь славнойи полезной мир божиею милостию и храбростию своего оружия получили,однакож бы и во время того мира роскошми и сладостию покоя себя усы-пить бы не допустили, экзерцецию или употребления оружия на воде и наземле из рук выпустить, но оное б всегда в добром порядке содержали ив том не ослабевали, смотря на примеры других государств, которые че-рез такое нерачительство весьма разорились, междо которыми прикладГреческого государства, яко собой единоверных, ради своей осторожнос-ти, перед очами б имели, которое государство от того и под турецкоеиго пришло; також бы и прежния времена и состояния своего собственно-го отечества пред очами имели, в котором издревле храбрые люди были,но потом нерадением и слабостью весьма от обучения воинского было от-стали.

3.Что надлежит им стораться  1о начатых разпорядках в государстве, 1дабы оные в совершенство привесть  0и чрез дарованной божею милостию

- 2 -мир являемые авантажи,которые им через отворение купечества с чюжест-ранными землями вне и внутрь предоставляются,пользоваться тщилися,да-бы народ чрез то облегчение иметь мог" (1) Как мы видим,Петр, поблагодорив Сенат за признание его заслуг исославшись, по принятым тогда нормам, на особое благоволение бога кРоссии, как бы напоминает присутствующим известное выражение: "Упо-вайте на бога, но порох держите сухим".Предупреждая о нобходимостикрепить вооруженные силы, он обращается за примером к прошлому и упо-минает павшую под натиском турок Византию, причину гибели которой ус-матривает в забвении нужд обороны. Для нас особо важен третий пункт речи Петра,где говорится о "на-чатых распорядках в государстве", которые необходимо завершить ("дабыоные в совершенство привесть"), чтобы потом, пользуясь предоставлен-ные миром возможностями ("авантажами"),торговать с другим странами,"дабы народ через то облегчение иметь мог". Что же имел в виду Петр, говоря о "начатых распорядках"? Несом-ненно, речь шла о целом комплексе преобразований, и прежде всего обосуществляемых в последние годы Северной войны податной, церковной игосударственной реформах, о выработке новых принципов внутренней ивнешней политики. Еще за три года до этой торжественной речи, в указе от 19 декаб-ря 1718 года,Петр писал о себе (в третьем лице, как было принято): "Аднакож, е.в. несмотря на такие свои несносные труды в сей тяж-кой войне, в которой не только что войну весть, но все внофь, людейво оной обучать, правы и уставы воинския делать принужден был, и сие,с помощью божею в такой добрый порядок привел, что такое ныне предпрежним войском стало и какой плод принесло, всем есть известно. Ныне, управя оное, и оземском правлении не пренебрег,но трудитцаи сие в такой же порядок привесть, как и воинское дело.Чего ради учи-нены калегии, то есть собрании многих персон вместо приказоф, в кото-рых президенты, или председатели, не такую мочь имеют, как старыесудьи - делали, что хотели..." (2) Гордое сознание масштаба достигнутого в войне и в военных преоб-разованиях звучит в этих словах, - ведь когда они писались, на Аланд-─────────────────────────────────────────────────────────────────────1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенский. с.1592.Там же с.65-66 - 3 -ских островах велись переговоры со шведами и война вот-вот должна бы-ла закончится для России вожделенной победой.Но еще до завершениявойны Петр публично заявляет, что уже взялся за реформу государствен-ного аппарата - сложнейшую задачу - и даже знает, как и с помощью ка-ких инструментов можно добиться справедливости и порядка.Вообще же наязыке Петра-реформатора привести что-либо "в порядок" означало орга-низовать крутую ломку старого порядка, и в данном случае преобразова-ние "земского правления" означало серьезную перестройку управлениястраной на новых принципах.Приводимый указ позволяет нам понять логи-ку мышления реформатора:создав сильную своей регулярностью армию, он,используя успешный опыт военный реформы,приступает к созданию такогоже сильного регулярного государства.  

2II.ОСНОВА РЕФОРМЫ.

В основе перестройки государственного аппарата лежали широкораспространенные в Европе идеи государственного строительства.Их сутьзаключалась в следующем:так как государство является творение создан-ное человеком,то человек может превратить его в идеальный институт,спомощью которого можно достичь "всеобщего блага".Бесперебойная работагосударственного механизма достигается с помощью усовершенствованныхзаконов и претворяющих их в жизнь учреждений. Петр I полностью разделял эти идеи,отсюда и становится понятнымто значение,которое он придавал реформе государственного аппарата. Петр I исходя из традиционных представлений о роли самодержца вРоссии,придавал огромное значение писанному законодательству.Он счи-тал,что "правильный" закон,вовремя изданный и последовательно осу-ществленный в жизни,может все,начиная со снабжения народа хлебом икончая исправлением нравов.Великий реформатор России мечтал создатьсовершенное и всеобъемлющее законадательство,которым была бы охваченаи регламентирована вся жизнь подданых.Он мечтал о точной идеальнойгосударственной структуре,через которую это законадательство моглобы реализоваться. Идею создания совершенного государственного аппарата Петр вына-шивал давно,но только когда сомнений в победе над Швецией не остава-лось,он решился приступить к осуществлению своей мечты.Именно в этотпериод Петр во многих сферах внутренней политики начинает отходить отпринципов прямого насилия к регулированию общественных явлений с по-мощью бюрократической машины.Образцом для задуманной государственной - 4 -реформы Петр I избрал шведское государственное устройство. Рассматривая эту реформу,как и многие другие преобразования Пет-ра, нельзя не коснуться вопроса о степени заимствования им западноев-ропейского опыта.Зачастую в исторической литературе эта проблема ре-шается альтернативно: либо оригинальность - либо плагиат. Одниисторики считают, что Петр лишь приспособил шведскую государственнуюсистему под русские условия, адаптировав ее, другие же исходят изполной оригинальности преобразований, исключая лишь некоторые внешниедетали вроде термина "коллегия". Представляется,что, когда речь идет о взаимовлиянии, подобнаяальтернативная постановка вопроса в принципе далека от научной.

Су-щественней знать, как и в какой степени взятое из других культур спо-собствовало упрочению политической, социальной и экономической струк-туры общества, которое что-дибо заимствовало.Забегая вперед,отметим,что несомненное заимствование западноевропейского ,точнее,шведскогогосударственного опыта в целом существенно способствовало укреплениюгосударственности Российской империи. Вообще же обращение Петра I копыту западноевропейских стран бы ло обычным в его реформаторской де-ятельности.Почему все же шведский опыт использовался шире,чем опыткакой-либо другой страны? Это было связано не столько с некоторымиэлементами сходства социально-экономических условий обеихстран,сколько с личными пристрастиями Петра I. Высоко ставя шведскуювоенную и государственную организацию,Петр стремился превзойти Шве-цию,используя ее опыт в мирной жизни. Всем памятны слова, произнесенные им в день Полтавской победы вчесть шведов-учителей, побежденных превзошедшим их учеником.Допуская,что это лишь красивая легенда,нельзя все же пройти мимо несомненнодостоверного свидетельства. В 1716 году в Амстердаме шведский комис-сион-секретарь Прейс виделся и разговаривал с Петром. В письме вСтокгольм Прейс вспоминал, как однажды Петр "сказал, что тому, чтонаучился вести войну и приучил свой народ к войне он обязан, не комуиному, как его величеству [Карлу XII]".(1) Неудивительно, что, достигнув военной победы над столь "регуляр-ным народом, как шведы, Петр поставил задачу реорганизации российской─────────────────────────────────────────────────────────────────────1. журнал "Чтения Общества истории и древностей российских при Мос-ковском университете",1877 г., т.2, с. 4-5 - 5 -государственности с помощью той же "регулярности". Шведская государственная система бала построена на принципах ка-мерализма - учения о бюракратическом управлении,получившегораспространение в Европе XVI - XVII веков.Камерализм содержал рядчерт,привлекавших Петра.Во-первых,это функциональный принцип управле-ния,который предусматривал создание учреждений,специализировавшихся вкакой-либо сфере.Во-вторых,это устройство учреждения на началах кол-легиальности,четкой регламентации обязанностей чиновников,специализа-ции канцелярского труда,установление единообразных штатов и жало-ванья. Используя шведский административный опыт и беря за основу шведс-кие образцы, Петр, как правило, вносил в них обусловленные особеннос-тями России структурные изменения.Иногда же изменения не касались су-ти дела,а носили лишь косметический характер.Общий принцип подхода кшведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно последо-вательно, примером чего служит указ от 28 апреля 1718 года: "Всем ко-легиям надлежит ныне  1на основании шведского устава  0сочинять во всехделах и порядках по пунктам, а 1 которыя пункты в шведском регламенте 1неудобны 0, или с сетуациею сего государства не сходны и оныя  1ставить 1по своему разсуждению 0.И, поставя об оных, докладывать, так ли ихбыть".(1)  2

III.РЕФОРМА ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Реформа государственного аппарата началась в конце 1717-го - вначале 1718 года,когда Петр I составил своеобразную программу предс-тоящих преобразований:он определил число и компетенции коллегий, наз-начил в них президентов, обязал их выбрать подручных.Но особенно длянас интересен документ от 12 декабря 1718 года, озаглавленный: "Ре-естр коллегиям.О должности,что в которой управляти надлежит." Он поз-валяет представить нам первоначальную структуру нового центральногоаппарата: " 1)  2Чужестранных дел  0(что ныне Посольский приказ). Всякия иност- ранныя и посольския дела и пересылка со всеми окрестными го- сударствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и других иноземцев;─────────────────────────────────────────────────────────────────────1.Законодательные акты Петра I.Подготовил Н.А.Воскресенс-кий.М.;Л.,1945 г., с.60 - 6 - 2)  2Камор  0(или казенных сборов). Всякое расположение и ведение доходов денежных всего государства; 3)  2Юстиция  0(то есть расправа гражданских дел). Судные и розыск- ныя дела; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ; 4)  2Ревизион. 0 Счет всех государственных приходов и расхо- дов; 5)  2Воинской. 0 Армия и гарнизоны и все воинския дела,которые были ведомы в Военном приказе и которыя прилучаются во всем госу- дарстве; 6)  2Адмиралтейской.  0Флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении; 7)  2Коммерц. 0 Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями; 8)  2Штатс-контор 0 (казенный дом). Ведение всех государственных расходов; 9)  2Берг и Мануфактур. 0 Рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия, и заводы оных и размножение,притом же и артиле- рия." (1). Военная, Адмиралтейская коллегии и Коллегия иностранных дел зани-мали привилегированное положение в системе государственных учрежденийблагодоря тому огромному значению, которое придавал Петр армии,флоту,дипломатии, а также благодоря той огромной роли, которую играли в уп-равлении их президенты - первейшие из первых сподвижников Петра: ге-нерал-фельдмаршал светлейший князь А.Д.Меньшиков , генерал-адмиралграф Ф.М.Апраксин и канцлер граф Г.И.Головкин.Эти коллегии возниклине на пустом месте, так как в начале Северной войны создание новойармии,флота,активная дипломатия потребовали иных,отличных от старых,форм организации аппарата.Военный и Адмиралтейский приказы и Посоль-ская канцелярия (Посольский приказ)были четко сориентированы на спе-циализацию.Именно в них,быстрее чем где бы то ни было,прижились кол-легиальные методы ведения дел.Все это впоследствии облегчило переходк коллегиям. Из всех коллегий особо выделяется группа финансовых коллегий -основа основ камеральной системы.Главной фискальной коллегией сталаКамер - коллегия,ведавшая всем приходом денег и бюджетным планирова-нием поступлений.Расход на нужды государства осуществлялся через Штат─────────────────────────────────────────────────────────────────────1.Полное собрание законов Российской империи, СПб, 1838, т.5; 601 - 7 --контор-коллегию,игравшую роль центральной кассы,а наблюдение и конт-роль за расходами за работой финансовых органов поручался независи-мой от других коллегий Ревизион-коллегии.Трехчленное деление фискаимело огромное значение в государственном управлении. В старом при-казном аппарате эти три финансовые функции - приход,расход и контроль- осуществлял практически каждый приказ.Как правило,приказ сам обла-гал население налогами,часто шедшими на его нужды и под его собствен-ным контролем.Теперь все изменилось - финансовая "чересполосица" XVIIвека была существенно потеснена. Такое же значение имел факт создания Юстиц-коллегии.Она замениласразу несколько судных приказов,отобрала судебные функции у многихприказов несудебного профиля.Произошла резкая унификация,централиза-ция юстиции - ведь для дореформенного периода было характерно смеше-ние управленческих и судебных функций.Теперь, с образованием Юс-тиц-коллегии,произошла резкая перемена,но ее значение не следуетпереоценивать,так как по мере уточнения компетенции новой коллегии,изее ведения "выпали" многие социальные группы населения:горожане,про-мышленники и работные - отошли в ведение Коммерц-,Берг-Мануфак-тур-коллегий,Главного магистрата,военными занимались Военная и Адми-ралтейская коллегии,монастырскими - Синод и так далее.Все это былииздержки сословного строя,существовавшего в России в рамках феодализ-ма.

Особое место в системе управления заняли коллегии,ведавшие тор-говлей и промышленностью, - Коммерц-коллегия,Берг-Мануфактур-колле-гия.В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магист-рат,основной обязанностью которого было управление городами,включаякак судебную, так и административную власть. Состав петровских коллегий при жизни Петра претерпевал сущест-венные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия - Си-нод,который был выведен из подчинения Сената.В 1722 году из составаБерг-Мануфактур-коллегии была выведена Мануфактур-коллегия,образованадля управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове,для лучшегоуправления поместными делами Вотчиную контору Юстиц-коллегии сделалиотдельной коллегией - Вотчиной.Ревизион- и Штатс-контор-коллегии былилишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената.Всегов 1721 году было 11, а в 1723 году - 10 коллегий. Коллегии стали основой центральной системы управления, хотя от - 8 -старого приказного управления сохранилось много более мелких учрежде-ний:Дворцовая,Ямская,Печатная,Медицинская,Полицеймейстерская канцеля-рии,Преображенский приказ и некоторые другие. Постоянно сталкиваясь со знаменитой "московской волокитой" , ха-рактерной для деятельности приказов, Петр пришел к выводу,что макси-мальная эффективность работы государственного аппарата может бытьдостигнута только с помощью детальной регламентации деятельности каж-дого должностного лица и учреждений.Этот вывод царя вполне отвечалкамеральной системе, деятельность которой была бы невозможна без де-тально разработанного документа - регламента,фиксировавшего все необ-ходимое для существования бюракратического учреждения: его функ-ции,обязанности чиновников, режим работы, делопроизводство,оплатутруда и так далее.