169711 (742533), страница 5
Текст из файла (страница 5)
В 1980-х гг. в США произошел переход к рыночной теории. Национальное экономическое развитие снова было определено главной целью, причем окружающая среда рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалистическую оценку -ближе к маргинальной стоимости -через различные водные рыночные механизмы. В то же время возросла важность восстановления окружающей среды и управления водно-болотными угодьями.
С началом 1990-х гг. необходимость новых видов сотрудничества межу штатами - и во влажных, и в аридных регионах -возрастает. Использование исключительно судебных процессов оказалось слишком дорогим и негибким методом, ведущим к большой трате времени, который заключен в рамки прецедентов и не способен реалистично отвечать новым потребностям. Действительно, даже Верховный суд США отметил важность выполнения планирования для будущих видов водопользования и обмена информацией как важного условия принятия судебного решения. По-видимому, в США наступает новая эра нововведений, направленных на изменение старых организаций в соответствии с реальной ситуацией.
Примеры различных бассейнов и регионов, такие как «водные войны между Джорджией, Алабамой и Флоридой», показывают начало использования новых методов ведения переговоров, таких как фасилитация и медиация. В результате засухи штаты бассейна Миссури ищут новые формы координации, включающие восстановление речных комиссий. Другие регионы, такие как юго-запад и Калифорния, движутся к созданию водных банков, маркетингу и новым формам ценообразования. Некоторые из этих примеров будут рассмотрены ниже.
2. Три конкретных примера в США
Кризисы, такие как засухи, ускоряют деятельность и во влажных, и в аридных регионах. Давайте рассмотрим региональные совместные меры, предпринятые в бассейнах рек Потомак, Делавэр и Колорадо, а также их организационное устройство.
В начале 1920-х гг. засуха в бассейне Делавэра привела к возникновению конфликтов из-за вододеления. Штаты первоначально пытались разрешать данные конфликты через суд. Однако судебная процедура была слишком негибкой и технически неприемлемой. Штаты начали понимать, что усиление технического потенциала, включающее сбор, обмен и анализ информации, является необходимым для гидрологической системы, что позволит обеспечить взаимовыгодную среду для переговоров.
Засуха в 1940-х гг. увеличила роль судебной системы, в которой были установлены принципы справедливости, однако она все не была приемлемой для управления во время засух. Это привело к созданию в 1960-х гг. Бассейновой комиссии Делавэра (DRBC), которая стала децентрализованной организацией для проведения переговоров. Она также позволила штатам использовать экспертизу нового технического персонала Комиссии. Во время следующей засухи опыт ведения переговоров в рамках структуры DRBC и принципов справедливости увеличил легитимность этого технического персонала. В результате качество планов на случай непредвиденных обстоятельств улучшилось, а в начале 1980-хгг. Были подписаны соглашения доброй воли между штатами.
Подобно бассейну реки Делавэр, семь штатов бассейна реки Колорадо также попытались использовать процесс заключения договоров между штатами. Начиная с базисного вододеления в 1920-х гг., были разработаны федеральные законодательные акты и законы штатов, договора между штатами, судебные решения и декреты, международные соглашения, операционные критерии и административные решения, образовав так называемое «речное право». С 1920-х и до начала 1980-х гг. федеральное правительство действовало как катализатор заключения соглашений по бассейну Колорадо. Оно установило зависимость фондов развития от соглашений о вододелении. С 1970-х гг. началась новая эра, во время которой большое значение стало отводиться структурным решениям, а также разумному использованию и охране водных ресурсов. Отсутствие некоторого организационного форума, подобного DRBC, привело к повышению внимания к межгосударственному маркетингу. Однако данная ситуация также чревата проблемами, одна из которых состоит в обеспокоенности штатов верховьев о том, что соглашение о вододелении может поставить под сомнение их долю воды. В бассейне отсутствует эквивалент DRBC, выполняющего информирующую роль.
Межгосударственная комиссия бассейна реки Потомак (ICPRB) также была создана в результате возникновения необходимости планирования непредвиденных засух. В течение длительного периода предлагалось строительство многочисленных плотин. Однако была построена только одна крупная плотина. Остаток имеющейся воды предоставляется через договорные соглашения между штатами и федеральным округом.
ICPRB демонстрирует важность данных и технического анализа для развития сотрудничества. Комиссия не имеет других полномочий, кроме сбора данных и организации обсуждений между штатами бассейна. С помощью профессионального штата и диалоговых компьютерных систем, таких как STELLA, ICPRB смогла создать и укрепить свой технический потенциал. Сейчас Комиссия управляет «в реальном времени» процессом мониторинга реки, который предоставляет ежечасные прогнозные данные о стоке, а также позволяет штатам бассейна обсуждать их ответные меры в зависимости от данных. Один раз в год Комиссия осуществляет моделирование непредвиденных засух по реке. Собирая и анализируя данные, Комиссия стала основной организацией, осуществляющей фасилитацию в заключении гибких соглашений между штатами, причем Комиссия осуществляет данную деятельность не имея особых полномочий, кроме обязанности сбора и распространения информации.
3. Опыт Канады
Канадский Водный совет степных провинций (PWB) представляет собой еще один пример организационного сотрудничества. Совет осуществляет мониторинг стока, контроль качества воды, консультирует в случае возникновения споров, имеет комиссии по расследованию и технические комитеты. Совет был создан Основным соглашением между степными провинциями Канады -Альбертой, Саскачеваном и Манитобой. В контексте данного соглашения о вододелении были заключены двусторонние соглашения между провинциями. Каждая провинция управляет своими собственными водными ресурсами в рамках своей юрисдикции. PWB контролирует сток на границах.
Из деятельности PWB можно извлечь некоторые важные уроки. Совет функционирует на основе консенсуса. Он обеспечивает сильную и компетентную поддержку. Совет характеризуется гибкостью и его правила могут быть пересмотрены. Требования определены в границах провинций, начиная с основного соглашения о вододелении и заканчивая двусторонними соглашениями. Определены механизмы урегулирования споров. Совет способствует развитию обмена информацией. Многие из этих уроков учтены в деятельности DRB, ICPRB, IJC и IBWC. Подобный процесс происходит сейчас на реке Макензи.
4. Другие международные примеры
C 1977 г. в бассейне Ганга был создан Совместный речной комитет. Наряду с другими обязанностями, Комитет занимается урегулированием споров. Его основное внимание направлено на функционирование Совместных экспертных комитетов. Данные комитеты состоят из равного количества представителей Индии и Бангладеш. В отличие от других экспертных комиссий, таких как комиссии, предложенные в проекте ILA, эти комитеты не включают представителей нейтральной стороны из другой страны.
Комиссия реки Меконг, также расположенная в Азии, примерно в то же самое время, что и Комиссия Инда, продолжала свою работу даже в периоды конфликтов. Подобно многим другим бассейновым организациям, Комиссия сначала функционировала как постоянный консультативный совет профессиональных инженеров. Около 25 % ее расходов (44 млн. долл. США внутреннего финансирования и 800 млн. долл. США привлекаемых инвестиций) приходится на сбор данных и разработку ТЭО. Достижения Комиссии включают двенадцать проектов, обеспечивающих 210 МВт энергии и дополнительного орошения 200 тыс. га земель, защиту от паводков, машинную ирригацию, сельскохозяйственные исследования и службы распространения знаний и опыта, рыболовство и речное судоходство. Однако, как отмечает Кирмани, между странами региона отсутствует чувство причастности к деятельности комиссии. Ее функционированиеслишкомсильнозависитотиностранныхэкспертовивнешнейподдержки.
В Южной Америке в бассейне Ла-Платы был создан Координирующий межправительственный комитет (CIC), который помогал в подготовке соглашения о бассейне Ла-Платы. Данная структура может рассматриваться как расположенная в центре последовательности действий. CIC подотчетен конференции Министров иностранных дел. Были созданы многочисленные двусторонние объекты и технические комиссии для исследования, проектирования, строительства и эксплуатации различных водохозяйственных сооружений в бассейне. На практике же данная организационная структура функционировала недостаточно хорошо.
Как отмечает Фредериксен и другие, существует мало сомнений в том, что соглашение, заключенное более 40 лет назад по р. Инд, было очень важным для обеспечения региональной безопасности и последующего экономического развития Пакистана и Индии. После отделения Пакистан стал государством низовьев. Внутренняя проблема превратилась в международную проблему трансграничных водных ресурсов. То же самое произошло в 1990-х гг. в бассейне Аральского моря в Центральной Азии. Распределение водных ресурсов рек Инд, Джелум, Чинаб, Рави, Беас и Сатледж в Пенджабе и Синде стало основной причиной напряженных отношений между Индией и Пакистаном. Очень вероятно, что данная ситуация привела бы к крупному конфликту. Соглашение и процесс переговоров предотвратили конфликт. Соглашение соблюдалось даже во время периодов конфликтов между Пакистаном и Индией. Выводы, сделанные на основе этого конфликта, имеют большое значение для управления конфликтами из-за трансграничных водных ресурсов.
При поддержке третьих сторон, Индия и Пакистан перешли от позиционных переговоров к переговорам, основанным на интересах. Первоначально Пакистан потребовал арбитража, а Индия отказалась от этого и настаивала на специальном суде. Обе стороны использовали классические подходы позиционных переговоров.
Вместо этого, по предложению Дэвида Лилиентала из TVA, был начат процесс с медиацией Всемирного банка. Первоначально идея состояла в том, чтобы при помощи технических исследований определить оптимальное использование и стимулировать совместное функционирование рек. После долгого пребывания в тупике ситуация сменилась разработкой творческих решений о распределении воды по предложению банка, выдвинутого в ответ на запрос сторон. Хотя оптимальное техническое решение и не смогло взять вверх, были начаты переговоры на основе общей технической и инженерной стоимости интегрированной оценки. Творческие варианты, которые увеличили сферу вопроса, были разработаны в результате взаимодействия данной экспертизы и действительно начались обсуждения о распределении выгод, а не только о распределении водных ресурсов.
Всемирный Банк в качестве третьей стороны предоставил ресурсы и возможность производства ресурсов. Также была предоставлена экспертиза и в области развития водных ресурсов. Таким образом, переговоры перешли от позиционного арбитража к совместному решению проблем при медиации третьей стороны, и обратно к точке пересечения медиации и арбитража. Принятое решение состояло в том, чтобы распределить восточные и западные водные ресурсы, установить переходный период, во время которого могли быть построены связующие каналы, предоставить Индии средства для строительства и выработки международного капитала для последующего финансирования других компонентов проекта, включая строительство водохранилища для Пакистана. Кроме финансовых ресурсов, усилия Всемирного банка были продолжены, поскольку можно было увеличить количество доступной воды.
Часть V: Заключение
Исторически вода чаще играла роль средства создания сообществ, а не причины войны. Психологическая, символическая, экономическая и функциональная роль воды в деятельности человека является общей для всех культур. Вода доказала свою способность объединения сторон даже в ситуациях, в которых стороны не желают разговаривать друг с другом. Вода предлагает мощное средство решения проблем, имеющих огромное значение для жизнедеятельности человека.
В настоящее время расходы на ответные меры, такие как деятельность «голубых касок» и гуманитарная помощь, растут намного быстрее, чем расходы на предотвращение или снижение частоты и интенсивности возникновения чрезвычайных ситуаций. Например, бюджет UNDP и Организации гуманитарной помощи ООН сейчас почти одинаков. Этот дисбаланс между превентивными и реактивными действиями настолько важен, что многие в настоящее время призывают к созданию «культуры предотвращения». Даже военные организации начинают понимать этот дисбаланс. Например, лица, разрабатывающие политики, теперь говорят о предупредительной защите и использовании военных ресурсов для укрепления наций. Многие традиционные дипломатическиедепартаментытеперьпереходяткпревентивнойдипломатии.
Инвестиции в разработку водной политики являются инвестициями в предотвращение и сокращение чрезвычайных ситуаций и конфликтов. Многие исследователи отмечают, что инвестиции в управление водными ресурсами могут рассматриваться как политика экономического страхования и способствовать фактическому уменьшению средств, требуемых для устранения последствий конфликтов. Они могут способствовать прекращению потока беженцев; снизить частоту и интенсивность чрезвычайных гидрологических бедствий, а также человеческие и социальные затраты в результате этих событий; снизить возможность и желание извлекать политические выгоды из чрезвычайных ситуаций.
Межведомственные и межотраслевые проблемы станут играть более важную роль в развитии в целом, и в водных инвестициях в частности, особенно по сложным многоцелевым проектам. Опыт показывает, что ключ к успешным многоцелевым проектам состоит в ранней разработке творческих альтернатив и развитии чувства причастности среди заинтересованных сторон и к альтернативам, и к процессу, в рамках которого данные альтернативы были разработаны. Данные аспекты имеют даже большее значение, чем исследование воздействия на окружающую среду. Они означают интеграцию этих проблем еще на стадии их формулирования, как по общественным, так и по частным проектам.
Исследовав примеры международных переговоров по экологическим вопросам, Оран Янг, видный исследователь деятельности международных организаций, отмечает, что создание международных режимов управления природными ресурсами требует сознательных усилий, выходящих за рамками непосредственного вмешательства. Он утверждает, что «организационное проектирование проявляется как процесс регулирования сложных переговоров для достижения последовательных и социально предпочтительных результатов». Наиболее важные выводы из успешных примеров включают создание возможностей, которые часто имеют внешний характер по отношению к процессу переговоров, выход за рамки традиционных дистрибутивных (позиционных) переговоров в направлении интегрированных переговоров, мобилизация руководства, упрощение процесса реализации. Данный анализ и выводы из практического опыта, описанного выше, являются основными положениями переговоров при участии посредников и управлении конфликтами.
Наши знания о водных ресурсах продолжают подталкивать нас к видению новых способов и средств всестороннего анализа и действий для лучшей интеграции видов водопользования и различных ведомств. Некоторые из ключевых задач включают выявление и переговоры о взаимных интересах и поиски путей расширения сферы рассматриваемых вопросов, а также интеграцию управления ресурсами вне политических границ. Поскольку мы начинаем достигать пределов использования природных водных ресурсов, гибкость наших организаций в ответ на колебания водообеспеченности становится очень важной. Эта гибкость больше всего необходима для обеспечения дискуссий между лицами, занимающимися поиском политических компромиссов. Действительно, гибкость имела большое значение для успеха переговоров о заключении международных экологических соглашений.
Профессиональное водное сообщество уже давно говорит о том, что суть вопроса хорошего управления водными ресурсами состоит в бассейновом управлении. Сюда относится техническое увеличение водоснабжения и управление требованиями на воду. На современном языке это означает координацию и интеграцию деятельности в верховьях и низовьях в пределах единой водной экосистемы. Такое управление может способствовать достижению соглашений между странами бассейна. Как отмечают некоторые исследователи, те аспекты, которые, как кажется, создают конфликт, могут помочь в достижении соглашений. Например, колебание водного цикла создает возможность для управления различными объемами в разное время для различных целей, вода может быть перемещена на большие расстояния, географические различия между странами бассейна могут использоваться как преимущества, экономическая ценность воды предоставляетпочтинеограниченноеколичествотворческихмоделейторговли.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
