169711 (742533), страница 4
Текст из файла (страница 4)
Роль (и имидж) независимых экспертов находятся в противоречии с потенциальной ролью доноров и кредиторов. Многосторонний/многоцелевой подход фасилитации указывает, что достижение соглашения в определенной точке становится более важным, чем материальные условия соглашения. Не обязательно отказываться от всех понятий объективности для выполнения данной функции. Однако функционируя таким образом, кредиторы и доноры должны стать менее детерминированными. Им необходимо принять процесс и возможность принятия соглашений, которых они не смогли бы достигнуть традиционными методами, до тех пор, пока соглашение находится в пределах некоторых широко определенных профессиональных границ. Возникает вопрос -каким образом будут определены данные границы? Как правило, профессиональные инженеры, юристы, экономисты и другие специалисты начинают с узкого определения границ, но при неопределенности, характерной для управления водными ресурсами, в конечном счете признают, что границы обычно гораздо более широки и менее определены, чем предполагалось первоначально. Сфера водных ресурсов традиционно не подчинялась определению границ вероятности путем уравнений BCR и спроектированного накопления выгод.
Готовность к большей гибкости и принятию соглашений, разработанных сторонами, может быть достаточной для легитимизации роли процедурной помощи. Она может даже стимулировать последующую независимую помощь в соответствии с требованиями сторон.
Даже если доноры и кредиторы приняли гибкость, упомянутую выше, там, где ситуация этого требовала, вступают ли их цели развития (или интересы) в конфликт с их способностью играть роль катализатора или осуществлять фасилитацию и медиацию? Теория процесса основана не на идеи объективности, свободной от ценностей, а скорее на социальном/психологическом понимании ролей, а также различении процесса и содержания.
Причина, по которой процедурная поддержка может быть эффективной, состоит в том, что она позволяет сторонам заниматься содержанием без одновременного процедурного позиционирования. Значение процедурной поддержки состоит в помощи сторонам в достижении соглашений. Если же доноры и кредиторы являются сторонниками конкретного соглашения или альтернативных проектных модификаций, они не смогут эффективно оказывать процедурную помощь.
Если же они понимают, что соглашения необходимы и открыты для различных альтернативных подходов, включая вариант запрещения проекта, они могут оказывать процедурную поддержку. Действительно, в бассейне Инда, как только Всемирный банк перестал настаивать на варианте, который он разработал по просьбе сторон и перешел к фасилитации в разработке совместных вариантов между сторонами, его роль стала более эффективной.
Тот факт, что Всемирный банк имел финансовые ресурсы и возможность выработки ресурсов, был очень важен для его участия. Рассматривая серьезные международные конфликты, Зартман и другие делают тот же самый вывод: эффективная медиация в международных отношениях во многом зависит от способности управлять ресурсами. Другие примеры управления международными водными ресурсами подтверждают этот вывод. Например, средства UNEP использовались как стимулы для сопротивляющихся стран к участию в разработке средиземноморского Плана действий и поддержке создания рабочей группы экспертов для разработки Плана действий Замбези (ZACPLAN). Ватикан использовал свои ресурсы для поддержки соглашения по каналу Бигл. Итальянцы, через «ITALCONSULT», использовали ресурсы для исследования рисков для не ограниченных условиями национальных проектов (или BATNAS) в странах бассейна реки Нигер, что обеспечило общие рекомендации и независимое обоснование последующих соглашений. По проекту Нам Нгум финансирование ООН и других доноров обеспечило разработку технико-экономического обоснования и мобилизовало субсидирование строительства между враждующими странами бассейна на основе взаимовыгодных усилий.
-
Сотрудничество: управление спорами и усиление
организационного потенциала в сфере водных ресурсов
Дискуссии вокруг создания водохозяйственных организаций могут быть охарактеризованы как диалектическое противоречие между двумя философскими теориями; первая из них – аналитическая модель обоснования, часто называемая теорией планирования, вторая -утилитарная или свободная рыночная модель, часто рассматриваемая с точки зрения приватизации. Каждая из этих теорий подразумевает различное видение того, как должны измениться водохозяйственные организации.
Рациональное аналитическое обоснование начинается с некоторого целостного понимания ресурса и критериев его использования, которым необходимо руководствоваться при последующих действиях. Эта теория можно быть использована при помощи инженерной модели MOP, теории целостных экологических систем или других региональных моделей, многие из которых противоречат друг другу. Данная теория обычно приводит к высокой степени явного или сознательного проектирования. Рыночная теория рассматривает организационные меры как возникающие из непосредственного взаимодействия заинтересованных сторон, которые соответствуют в некоторой степени Pareto-допустимости. Данная теория ведет к использованию подхода менее сознательного проектирования и большей автономии. Аналитическое обоснование подчеркивает концепции дефицита воды и общественного участия в процессах принятия технических решений. Рынок подчеркнет индивидуальную свободу и общественное участие через куплю и продажу на рынках.
Формирование совместных трансграничных организаций и водохозяйственных учреждений почти всегда осуществляется в более широком социальном контексте и в свете предыдущих соглашений о вододелении. Процесс, используемый ранее для решения проблем перераспределения, редко соответствовал национальным моделям аналитического и рационального выбора. Водохозяйственное планирование содержит столько же гибкости и управления неопределенностью, сколько и распознающих детерминированных тенденций. Поэтому наш опыт расположен между этими крайностями.
В США многочисленные президентские комиссии неудачно пытались разработать водную политику. В течение 1970-х гг. была разработана сложная организационная и аналитическая процедура, от которой отказались сразу же после начала ее выполнения. В большой степени эта структура основывалась на бассейнах рек и поддерживалась рациональными аналитическими понятиями. Она поощряла межотраслевое планирование высшего уровня и уровней автономного функционирования. Минимальное аналитическое восстановление отношений между инженерами, социологами и экологамибылодостигнутоввидедвухцелейпланированияичетырехотчетов.
В 1980-х гг. в США произошел переход к рыночной теории. Национальное экономическое развитие снова было определено главной целью, причем окружающая среда рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалистическую оценку -ближе к маргинальной стоимости -через различные водные рыночные механизмы.
В Европе Великобритания переходит от модели общественного бассейнового планирования к большей приватизации. Хотя речные бассейны имели меньший размер и использовались для меньшего количества целей, здесь также имеется система национального регулирующего контроля. Начиная с 1970-х гг., во Франции использовалась система, расположенная где-то посередине между этими двумя крайностями. Крупные бассейны имеют комитеты, состоящие из представителей промышленности, экологических организаций и широкой общественности. Эти комитеты, которые формально представляют пользователей и финансируются за счет штрафов за загрязнение, устанавливают приоритеты для пользователей в течение последних 20-25 лет.
В ЕС, как и в Соединенных Штатах, начался переход от одноцелевого к многоцелевому функционированию бассейновых организаций, например, в бассейне Дуная и Рейна. Однако центральным компонентом здесь является скорее планирование и координация, и только потом – вододеление.
Поскольку водные специалисты начали воспринимать водные ресурсы в свете экономического развития, взаимозависимости, устойчивости и роста населения, водохозяйственная ситуация заставляет нас перейти от левой части последовательности действий к ее правой части. С другой стороны, юридическая и политическая ситуация обычно сопротивляется такому региональному устройству, зависящему от условий природного ресурса.
Достаточно трудно добиться большей интеграции и движения в направлении, которое Уотербери называет унилатерализмом в сфере трансграничных водных ресурсов. Однако наши знания о водных ресурсах и ощущение постоянно увеличивающихся требований на воду продолжают подталкивать нас к видениюновыхспособовисредств всестороннего анализа и действий для лучшей интеграции видов водопользования и различных ведомств. Поскольку мы начинаем достигать пределов использования, гибкость наших организаций в ответ на колебания водообеспеченности становится очень важной. Эта гибкость больше всего необходима для обеспечения дискуссий между лицами, занимающимися поиском политических компромиссов. Нице также указывает, что гибкость имела большое значение при переговорах о международных экологических режимах.
E. Сотрудничество: некоторые примеры
1. Североамериканский опыт
США в некоторой степени использовали все возможные подходы. ВСША существуют две основные системы прав на воду: прибрежные права на востоке и права предшествующего использования на западе. Определение прав племен коренных американцев и их интеграция в эти системы становится все более важным. Особая система существует на юго-западе, представляющая собой одну из нескольких гибридных систем. Она была унаследована от испанцев, которые, в свою очередь, переняли ее у арабов. В США вода находится в рамках суверенитета штата. Однако существуют определенные федеральные интересы, которые влияют на распределение и использование воды. Фактически, одно из самых ранних судебных решений США, подтверждающих власть федерального правительства в регулировании торговли, касалось водного судоходства. Кроме торговли между штатами, федеральный контроль над водными ресурсами был установлен в различных сферах, таких как чрезвычайные ситуации, контроль паводков, ирригация, здравоохранение, экология, рыболовство и живая природа и ряд других. По многим из этих сфер были созданы организации в виде многочисленных федеральных агентств, координация деятельности которых представляет собой довольно сложную задачу.
Сложные формулы распределения финансирования развития водных ресурсов между федеральным правительством и штатами были разработаны для различных проектных целей и видов водопользования, таких как контроль паводков, судоходство, рекреация, водоснабжение для ирригации и технического обслуживания и эксплуатации, гидроэнергетика и т. д. Действительно, споры вокруг этих формул составляют одну из основных тем переговоров о водном сотрудничестве. В течение 1980-х гг. наблюдалась тенденция по снижению роли федерального правительства и увеличения роли штатов и частного сектора в развитии водных ресурсов. Развитие водного хозяйства было сокращено, акцент был перенесен на управление существующими сооружениями и проектами. Регулирующая роль федерального правительства, особенно в области управления окружающей средой, во многом стала центральным элементом регионального совместного планирования. Однако многие наблюдатели сейчас снова указывают на необходимость согласованного развития водного хозяйства. В течение ХХ столетия были осуществлены попытки использования семи типов мер, включая договора между штатами; договора между штатами и федеральным центром; межведомственные комитеты; специальные координационные комитеты; бассейновые комиссии; специальные районы внутри штатов; комплексные полномочия TVA. В начале ХХ столетия преобладали два подхода -договора между штатами (параллельно соглашениям между штатами) и состязательные судебные процессы. Недостатком данных соглашений было допущение о том, что вододеление может и должно быть постоянным. Однако по мере перемещения населения, роста требований коренных американцев, появления новых видов водопользования (особенно внутрирусловых), вододеление по договорам оказалось слишком негибким для управления. Оно не позволяет выгодно использовать колебания гидрологической системы. Общей проблемой данных договоров было воздействие деятельности в верховьях (и будущих планов такого развития) на пропорциональное распределение воды для низовьев.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
