158042 (736775), страница 6
Текст из файла (страница 6)
Глава 2.
РЕАЛИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЕМ РОЛИ СУБЪЕКТА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
Теперь, отправляясь от рассмотренных теоретических положений, нужно выяснить, в какой мере эти положения реализуются на практике, или, другими словами, насколько реальное функционирование местного самоуправления соответствует тому, что обосновывается теорией и закреплено в принципах, лежащих в основе законодательства. Сформулированная таким образом задача решается преимущественно путем анализа данных проведенного автором эмпирического исследования, при том эти данные сопоставлялись с характеристиками подобных ситуаций, явлений, процессов, имеющимися в научных публикациях и в прессе, а также с общим положением дел в нашем обществе и государстве.
2.1. Использование форм прямой, непосредственной демократии в управлении делами местного самоуправления
Как было обосновано выше, роль населения муниципальных сообществ как субъекта управления делами своей местной жизни и, следовательно, носителя сущностных начал местного самоуправления проявляется главным образом в непосредственном включении как можно более широкой массы граждан в деятельность по управлению делами своего муниципального образования. Иными словами, в широком использовании форм прямой, непосредственной демократии.
К таковым в масштабе местного самоуправления относятся (напомним): а) местные референдумы; б) собрания граждан по месту жительства, разновидностью которых выступают сельские и поселковые сходы; в) репрезентативные опросы (при условии принятия решений на основе выявленных таким образом мнений, предложений, требований граждан или хотя бы учета соответствующих данных опроса при принятии решений органами местной власти и управления); г) деятельность регулярно функционирующих систем территориального общественного самоуправления (ТОС) по отдельным территориальным ячейкам муниципального образования или района; д) организаторские действия отдельных инициативных групп населения по вовлечению своих сограждан в общественно-полезную деятельность (благоустройство и т.п.) и обеспечению оптимального функционирования социальной инфраструктуры.
В плане содержательном непосредственное участие населения в управлении местными делами с использованием названных форм может осуществляться по следующим основным направлениям.
Во-первых, выработка «всем миром» - как говорили в старину - концепции и стратегии развития данного муниципального образования. Пока, как выявилось в нашем исследовании и достаточно убедительно показано в литературе, формирование и реализация стратегии муниципальной политики является почти полностью делом местных властных структур. Между тем без участия населения в этой деятельности не могут быть должным образом учтены потребности муниципального сообщества.
Подобным же образом при непосредственном участии всего местного населения должен приниматься и изменяться такой основополагающий документ, определяющий жизнь муниципального образования, как его Устав.
Конечно, проекты концепции и стратегии развития неизбежно должны разрабатываться местными органами власти и управления, желательно с привлечением экспертов. Но потом, созданные таким путем проектные наработки можно и нужно представить на рассмотрение населения, используя названные выше формы волеизъявления и интересов масс.
Было бы особенно полезно, если бы на рассмотрение населения выносились различные, альтернативные варианты концепции и стратегии развития муниципального образования, а общественные организации, выражающие интересы разных социальных слоев, политические партии разных ориентаций раскрывали бы населению достоинства и недостатки того или иного варианта стратегии.
В конечном счете, отработанные в результате различных опросов, согласований и т.п. проекты концепции и стратегии развития муниципального образования и его Устава, в которых удалось максимально учесть волю и настроения населения, могут и должны приниматься им в качестве основополагающих документов., на базе которых будет строиться вся деятельность по управлению делами местного сообщества. К сожалению, такая практика, в которой, прежде всего, может воплощаться непосредственное участие населения в местном самоуправлении, не получила у нас распространения.
Второе направление, по которому может осуществляться непосредственное включение населения в управление делами местного сообщества, - проведение всенародного (в масштабе муниципальных образований) обсуждения проектов нормативных решений, готовящихся к принятию местными органами власти, проектов местных бюджетов. Это направление близко к описанному выше первому, но все же отличается от него меньшей сложностью рассматриваемых документов, а потому и процедурой их обсуждения населением. Такие обсуждения встречаются чаще, но все же нельзя сказать, что они прочно вошли в общественную жизнь.
Третье направление - принятие гражданами решений, касающихся их жизни в локальных рамках низовых территориальных ячеек, микросреды обитания - в отдельных небольших поселениях, микрорайонах и кварталах городов, в отдельных многоквартирных домах и т.п. - путем использования собраний, сходов, ТОСов и др. подобных форм самоуправления. Такая практика является довольно распространенной. Конечно, это управление делами не всего муниципального сообщества, а только отдельных его частей. Но, тем не менее, достаточно широкое и систематическое использование такого рода форм деятельности в сумме выступает выражением непосредственного участия населения в муниципальном самоуправлении.
Четвертое направление - решение частных, но важных для нормальной жизнедеятельности населения вопросов для совершенствования условий его жизни путем осуществления инициативными группами граждан разного рода организационных действий, вовлекающих жителей муниципального образования в общественно-полезную деятельность. Например, группа наиболее активных и инициативных людей организует жителей на проведение работ по благоустройству улиц поселков. Это есть не что иное, как непосредственное выполнение гражданами социально-управленческих функций, т.е. непосредственное участие в местном самоуправлении, проявление начал самоорганизации. Подобным же образом на началах самоорганизации и самоуправления граждане могут осуществлять общественный контроль за деятельностью медицинских и детских воспитательных учреждений, общественных мест проведения досуга молодежью и др. А это все и есть проявления непосредственного участия населения в управлении местными делами.
Проведенное автором настоящей работы исследование на изучавшемся объекте - в г.-к. Анапа - показало, что названные формы непосредственного участия в управлении делами местной жизни используются очень слабо, а некоторые из них практически вообще не используются, во всяком случае, в том виде, чтобы их можно было оценивать как реальное осуществление управленческих функций.
За годы, прошедшие после принятия Закона РФ «Об основах местного самоуправления», референдумы по вопросам местной жизни в г. Анапа не проводились. В других муниципальных образованиях Краснодарского края местные референдумы за рассматриваемый период проводились всего в трех из общего числа муниципальных образований. И даже там, где они проводились, выносившиеся на голосование вопросы касались второстепенных проблем жизни местных сообществ, а не таких коренных, как распределение бюджетных средств и т.п. Слабо используются и такие формы управленческого воздействия населения на жизнь муниципальных образований, как сельские и поселковые сходы и собрания граждан по месту жительства. Из общего количества локальных территориальных образований (отдельные поселки, села, микрорайоны в городах и т.п.), охватывающих весь край, которые были взяты в качестве единиц изучения, собрания (сходы) за период изучавшихся трех лет ежемесячно не проводились нигде, примерно 1 раз в 3 месяца или чуть чаще - в 12% изученных территориальных образований, 1 раз в 4-6 месяцев - в 20%, 1 раз в год - в 40 %, в 28% не проводились ни разу. При этом практически всегда обсуждались частные вопросы.
Воздействие населения на решение общезначимых для муниципального образования, притом важных, вопросов в организационно-техническом плане можно представить следующим образом: по всем территориальным единицам в рамках какого-то сравнительно ограниченного периода (скажем, в течение месяца) проводятся собрания граждан (сходы) с обсуждением одного, общего для всех вопроса. Например, о распределении средств местного бюджета, или о строительстве какого-то объекта, притом на выбор из нескольких нужных для данного поселения, или о первоочередном ремонте таких-то дорог внутри поселения, или о его газификации, требующей сбора некоторой части средств с населения и т.п. А затем специально созданная или постоянно действующая комиссия, скажем, из депутатов представительного органа, обобщила бы принятые на собраниях решения, выявила мнение большинства, и выраженная таким путем воля населения могла бы получить юридическую силу (возможно, при каком-то согласовании с представительным органом). Но такой практики пока нет и быть не может, поскольку это требует правовой регламентации.
Такие формы непосредственного участия населения в управлении, как системы территориального общественного самоуправления (ТОСы). В их большинстве в Анапе, как показало наше исследование, работают недостаточно активно и регулярно. Их пока в г. Анапа около 150 образований, которые охватывают 18% жителей из более 120 тыс. жителей их общего числа. И, во-вторых, самое главное, их деятельность, если они будут охватывать даже все население муниципалитета, не в полной мере является формой прямого, непосредственного народовластия в рамках муниципального образования. Суть их функционирования в решении таких вопросов жизнедеятельности населения, которые могут решаться в рамках самых низовых ячейках муниципального социума. И к тому же в большинстве случаев их решением занимаются не сами проживающие здесь граждане, а избираемые ими комитеты - КОСы. Что же касается вопросов, значимых для органов муниципального уровня, ТОСы и КОСы могут лишь ходатайствовать перед муниципальными властями о их решении. Но даже такие ходатайства бывают редкими. Так, в г.-к. Анапа их бывает в год 2-3 десятка.
Более широким способом выявления общественного мнения, охватывающим все население муниципального образования, а не отдельные его части, является репрезентативный опрос в рамках всего поселения. Он в литературе рассматривается уже как способ непосредственного, прямого участия населения в управлении местными делами, приближающийся по своему характеру к местному референдуму.
В г.-к. Анапа за последние годы отделом прогнозирования мэрии проводилось несколько исследований по коренным проблемам жизни населения - по вопросам, касающимся городского транспорта, работы ЖКХ, объектов здравоохранения и образования. Специально был проведен опрос жителей городских окраин (чуть более 450 человек) о развитии города.
Но чаще опросы организуются в связи с проведением очередных выборов с целью выяснения электоральных предпочтений населения и т.п. Такого рода опросы при всей их необходимости не являются вообще средствами социального управления и, следовательно, формами непосредственного осуществления населением функций местного самоуправления.
Итак, полученные в результате нашего исследования данные позволяют сделать вывод, что степень использования форм прямой, непосредственной демократии в управлении делами муниципальных сообществ, в чем - как было теоретически раскрыто выше — особенно полно может проявляться роль населения как субъекта этого управления, и следовательно, сущность местного самоуправления, проявляется довольно слабо. Опираясь на наблюдения и нередко описываемые в научных публикациях и прессе картины жизни местных сообществ в разных регионах страны, можно сказать, что охарактеризованное нами положение дел примерно одинаково повсюду. Авторы других исследований практики местного самоуправления, проводившихся в разных регионах страны, также отмечают, что механизмы непосредственной демократии реализуются очень редко, спорадически и почти всегда по инициативе сверху 14.
Некоторые различия в положении дел в разных регионах можно заметить лишь в том, что в ряде субъектов Российской Федерации более активно, чем в других, функционирует территориальное общественное самоуправление. Но в нем роль населения в муниципальном управлении проявляется в недостаточной степени.
Такое положение дел вызвало однажды несколько утрированный, но недалекий от истины ответ прокурора Ингушетии на депутатский запрос о нарушении в республике федерального законодательства о местном самоуправлении: «В республике, - с «черным» юмором отвечал прокурор, - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» не нарушается, поскольку само местное самоуправление отсутствует» 73.
Очень слабое использование форм прямой, непосредственной демократии в муниципальном управлении порождается, по мнению автора, следующими факторами.
Первый из них заключается в том, что использование этих форм в качестве обязательного способа функционирования местного самоуправления должным образом не закреплено законодательно. Правда, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и "Европейской Хартии местного самоуправления» указывается, что местное самоуправление должно осуществляться при максимальном привлечении граждан к выполнению управленческих функций и, более того, прежде всего при их непосредственном участии в этой деятельности. Но все это выражено в названных правовых актах в довольно общем виде, не прописаны механизмы реализации данных положений. Многое здесь должно быть регламентировано специальными законами. Так, представляется возможным и необходимым безо всяких опасений посягнуть на самостоятельность местного самоуправления, законодательно установить какой-то минимальный и к тому же примерный перечень вопросов, решение которых обязательно требует:
а) проведение местного референдума,
б) проведения репрезентативного опроса граждан,
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
