158042 (736775), страница 3
Текст из файла (страница 3)
1.2. Местное самоуправление и формы участия в нем
муниципального социума
Формой организации жизни местных сообществ, то есть населения в низовых социально-территориальньгх системах - муниципальных образованиях - в демократическом обществе является местное, или муниципальное самоуправление. Иными словами, оно выступает способом бытия, организацией жизнедеятельности муниципального социума.
В общем виде само ключевое понятие «самоуправление» может быть определено как разновидность управления в природных и общественных системах разного характера, представляющая собою такую организацию жизнедеятельности системы, когда эта жизнедеятельность регулируется и направляется её собственными внутренними силами, входящей в её структуру собственной управляющей подсистемой, а не внешними по отношению к данной системе структурами. В общественной жизни самоуправление выступает социальным институтом, организующим жизнедеятельность социальных систем разных видов. Такими самоуправляющимися, или самоуправляемыми системами являются, например, кооперативные и близкие к ним предприятия, принадлежащие работающим на них коллективам, общественные организации и самодеятельные объединения граждан, социально-территориальные общности, или сообщества людей (объединения жителей города, села, поселка, района и т.п.), - когда такая общность располагает правом самостоятельно, в том числе с помощью формируемых жителями управленческих структур решать вопросы своей жизни. Эта разновидность рассматриваемого института и именуется местным, или муниципальным самоуправлением 19. Суть самоуправления выражается в двух основных признаках. Во-первых, в том, что организованная на таких началах система обладает достаточной автономностью, независимостью от стоящих над ней властно-управленческих структур, что и означает возможность самостоятельно управлять своими делами. Этот признак может быть назван социально-организационной автономией. Однако далеко не всякую систему можно характеризовать как самоуправляемую на основании только одного этого признака. Так, система местной власти, какой бы значительной степенью она ни пользовалась, не может быть названа самоуправляющейся. если власть фактически сосредоточена в руках одного или узкой группы лиц, а население не принимает активного участия в ее осуществлении. Следовательно, чтобы социальная система могла квалифицироваться как самоуправляемая, требуется наряду с названным выше признаком - социально-организационной автономией - учитывать еще один признак: демократизм организации к осуществлению власти в соответствующей системе, т. е. участие самих людей, образующих её, в осуществлении властно-управленческих функций. Два названных признака являются взаимосвязанными, и только вместе, в единстве они позволяют квалифицировать систему как самоуправляемую. Иными словами, можно сказать, что самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления.
При всей сущностной для самоуправления значимости названных признаков их нельзя абсолютизировать в духе неких жестких констант, им присуща определенная относительность. Если самоуправляемая система характеризуется, прежде всего, тем, что она автономна, т.е. сама управляет процессами своей жизнедеятельности, а не под влиянием каких-то внешних воздействий, то нужно прямо сказать, что такая автономность у общественных систем не бывает и не может быть абсолютной. Любая из таких систем (семья, производственная или политическая организация и т, д.) - «встроена» в какую-то другую систему, имеющую более широкий масштаб или (и) высокий уровень. Это в полной мере относится и к системе местной власти. Ее самостоятельность реализуется лишь в рамках определённой, установленной законом компетенции. Подобная же относительность присуща и другому признаку самоуправления - демократизму в организации и осуществлении управленческой деятельности. Вряд ли правильно представлять суть данного признака в таком «максималистском» духе, встречающемся в научной литературе, что самоуправление с социальной точки зрения выступает как участие, да ещё иногда добавляется - обязательное, всех членов организации, всего населения в работе органов управления. Есть немалое число социально пассивных людей, у которых напрочь отсутствует желание участвовать в какой-либо социально-управленческой деятельности. К тому же в этой деятельности очень большой объём работы приходится на функции и действия оперативного характера, которые просто технически не могут выполняться на началах «всеобщего и постоянного участия», т. е. «на общественных началах», наряду с другой профессиональной деятельностью, которой занята большая часть людей. Эти функции и действия, как известно, требуют профессионализма, могут выполняться лишь работниками, для которых управленческий труд является профессиональной деятельностью. Однако, если при этом, во-первых, деятельность профессионалов-управленцев оказывается полностью «прозрачной» для членов социальной общности, в рамках которой функционирует данная управленческая система, осуществляется под их полным контролем, а ключевые посты в аппарате замещают путём демократических выборов, и если, во-вторых, принципиальные решения, определяющие стратегию управления, использование ресурсов, основные правила жизнедеятельности и т.п., принимаются не келейно профессионалами-управленцами, а демократическим путём, т. е. при широком (хотя и не обязательно всеобщем) участии членов соответствующей общности, при таких условиях система управления вполне может квалифицироваться как самоуправляющаяся.
В отличие от западных стран с высокоразвитой демократией, имеющей давние традиции создания и функционирования местного самоуправления, в России не было таких традиций.
Процесс утверждения современной системы местного самоуправления начался лишь после того, как произошло разрушение советского механизма с присущим ему тотальным огосударствлением и отсутствием местного самоуправления. И начался этот процесс по инициативе новой верховной власти, а не был результатом востребованности населением.
Конституцией РФ (1993г.), Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», его новой редакцией, вошедшей в действие в 2006 г., рядом еще некоторых нормативных актов была определена модель местного самоуправления в нашей стране, соответствующая основополагающим принципам Европейской Хартии местного самоуправления. Суть этой модели заключается, прежде всего, в том, что местное самоуправление является системой, не входящей в систему государственного механизма, организующейся и функционирующей вне его. Это значит, что государство предоставляет гражданам возможность самоорганизовываться в рамках поселенческой структуры, в которой практически протекает вся их основная жизнедеятельность, и без вмешательства с его (государства) стороны решать вопросы своей повседневной жизни. Однако это фундаментальное положение вызывает неоднозначное отношение к себе со стороны специалистов. Многие авторы настаивают на необходимости буквальной трактовки приведенного выше конституционного положения, различения двух форм народовластия, которое, в одном случае реализуется в форме местного самоуправления, а в другой приобретает форму государственной власти 72. При этом подчеркивается, что «агенты государственной власти могут действовать рядом с местным самоуправлением, но не внутри его» 13.
С другой стороны, многие исследователи уже вскоре после принятия Конституции 1993 г. и упомянутого базового Федерального закона начали демонстрировать скепсис в отношении возможностей внятной демаркации пространств местного самоуправления и государственного управления. Как заметил, например, А.А.Котенков «проблематичным остается вопрос, какая линия размежевания должна пролегать между органами государственной власти и органами самоуправления» 47, 11. Наиболее радикально высказался Г.В. Барабашев, охарактеризовав концепцию негосударственной природы местного самоуправления как миф, который мы сами создали, взяв устаревшую западную доктрину. По его словам, фактически «муниципальная деятельность служит разновидностью государственного управления» 10, 103.
Следует отметить, что различные и даже противоположные позиции по рассматриваемой проблеме обозначились в европейской и в дореволюционной российской социально-политической и правовой мысли ещё в далеком прошлом, в 19 веке. С одной стороны, многие, особенно немецкие государствоведы, сторонники так называемой «общинной» теории местного самоуправления (Э. Мейер, О. Ресслер и Р. Арене), настаивали на том, что самоуправляющиеся общины не созданы государством и исторически предшествуют ему, а поэтому их права неприкосновенны для государства. Такую же позицию отстаивали и многие выдающиеся русские дореволюционные государствоведы. Как писал один из них, местное самоуправление, «есть управление собственными делами общин, которые по самому своему существу отличны от дел государственного управления. Общины являются субъектами принадлежащих им прав, отдельными от государства юридическими лицами. Всякое вмешательство государства в дела общины является нарушением принадлежащих общине прав. Должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины» 48.
Основным оппонентом «общинной теории» стала «государственная теория» местного самоуправления, наиболее заметными представителями которой в германской науке были Я. фон Штейн, Р. фон Гнейст и Г. Еллинек, а в российской, - А.А. Кизеветтер, А.Д. Градовский и Б.Н. Чичерин. Критикуя теорию «свободных общин», эти авторы подчеркивали, что в современном государстве нет субъектов-носителей неотчуждаемых прав. Какими бы правомочиями по обычному праву ни обладали территориальные общины, в современном государстве они должны быть подтверждены позитивным правом, т.е., по существу, являются уступленными государством, делегированными им. По словам одного из крупнейших специалистов в области теории публичной власти Г.Еллинека, «члены существующих в государстве союзов суть в то же время его подданные, всякая союзная власть подчинена его власти, так что органы союза могут получить характер государственных, органов только в силу веления государства, и никогда в силу их принадлежности к негосударственному союзу» 28, 479. В XX веке именно «государственная теория» начинает доминировать и в политико-правовой теорий, и в политической практике развитых стран, правда, не в своей радикальной версии.
В отечественной литературе последних лет все более утверждается взгляд на местное самоуправление как своеобразное двуединое образование. С этой позиции оно выступает одновременно в двух ипостасях - и как фрагмент (пусть относительно автономный) единой системы государственного управления, и как форма общественного самоуправления и добровольной самоорганизации населения на определенной территории.
Конечно, абсолютно противопоставлять государство и местное самоуправление было бы неправильно. И то и другое - институты публичной власти, они имеют один общий источник - полновластие народа, которое лишь воплощается в этих двух разных институциональных системах, и в силу отмеченных причин они не могут быть абсолютно разведены между собой.
Но при всей несомненной связи между рассматриваемыми явлениями из буквального толкования Конституции РФ и из философско-социологического понимания сути самоуправления следует, что местное самоуправление представляет собой самостоятельную институциональную систему, стоящую особняком от государственного механизма, не входящую в последний. Это значит, что в рамках предоставленных ему Конституцией государства прав, полномочий, широта которых зависит от уровня развития демократии в этом государстве, местное самоуправление действует самостоятельно, не испытывая административного вмешательства со стороны государственных органов. Решения, распоряжения и другие акты органов и должностных лиц местного самоуправления являются подзаконными актами и не должны противоречить законам как федеральным, так и субъектов Федерации. Но если акты местной власти не противоречат законам и регулируют жизнедеятельность граждан и действующих на данной территории организаций в рамках компетенции, предоставленной местному самоуправлению, такие акты являются общеобязательными, и в этом проявляется относительная самостоятельность, автономность местных органов власти и муниципальных образований в целом.
Между тем в реальной социально-политической практике мы постоянно сталкиваемся с тем, что государственные органы, особенно региональные, стремятся командовать деятельностью местных властно-управленческих структур. Ситуация сегодня во многом такова, что «внешняя, государственная социально-политическая среда общества не признает пока местное самоуправление за сложившийся полноправный уровень власти, с которым можно строить только паритетные отношения» 15.
Дальнейшее развитие местного самоуправления в нашей стране требует последовательного решения двух взаимосвязанных задач.
Во-первых, нужно обеспечивать необходимую автономию муниципальных властно-управленческих структур, т. е. более реальные возможности для самостоятельного осуществления местным самоуправлением предоставленных ему законом прав и, следовательно, выполнения своих функций, решения вопросов, отнесенных действующим законодательством к его компетенции.
Но ещё более важно, чтобы рассматриваемая система была соответствующей второму критерию самоуправления, чтобы это самостоятельное выполнение своих полномочий было делом самого населения муниципального образования. Население же того или иного территориального образования, объединенное социальными связями и отношениями, - это и есть, как говорилось ранее, социум. Иными словами, чтобы местное сообщество представляло собой самоуправляемую систему, муниципальный социум должен быть не формальным, не декоративным, а реальным субъектом управления в этой системе, как это явствует из ранее приведенных теоретических положений. Как это выглядит в организационном плане, следует рассмотреть детально.
Конечно, наиболее полно сущность местного самоуправления проявляется в формах прямого непосредственного осуществления населением тех или иных функций управления местными делами. Такими формами являются следующие:
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
