Referat (712342), страница 4
Текст из файла (страница 4)
Сокращение расходов повлекло за собой уменьшение числа вовлеченных в программы безработных: среднемесячное число обучающихся, например, в 1997 г. снизилось более чем в три раза по сравнению с 1995 г., участников общественных работ – в 1,6, оформленных на досрочную пенсию – в 3 раза.
Сокращение расходов и численности участников программ произошло не во всех регионах в силу различной их финансовой достаточности. Возникает вопрос: можно ли определить минимальную границу требуемых средств в случае их распределения между регионами пропорционально реальной потребности?
Для достижения заметного положительного эффекта необходима некая критическая масса расходов на проведение программ и предоставление услуг. Определение расходов на основе принципа абсолютной минимизации расходов создает иллюзию эффекта. Равно как и наиболее дешевые программы чаще всего создают видимость деятельности, но не приносят позитивного результата.
Чтобы воздействие на официальную безработицу в нашей стране приводило к ее сокращению через «результативный» выход, уровень расходов на активные меры должен составлять примерно 0,02 – 0,03 % ВВП на каждый процент общей безработицы. Это означает, что доля таких расходов в ВВП России в 1996 г. должна была составить 0,26 %, или 5,6 трлн. руб.
«Оптимальный» бюджет, помимо усиления его активной части, содержит и ряд изменений структурного характера. Во-первых, в расчетах «погашена» задолженность по выплатам пособий по безработице. Во-вторых, активная часть бюджета предполагает замещение субсидий предприятиям на поддержку рабочих мест расширением программ
24
обучения безработных. В-третьих, субсидируемая занятость ограничена программами временной занятости (общественными работами). В-четвертых, к профессиональному обучению для рынка труда отнесены и целевые мероприятия, адресатом которых является молодежь (0,02 % ВВП, или 451 млрд. руб.). В-пятых, в административные расходы включены затраты, связанные с организацией интенсивного консультирования в рамках «клубов ищущих работу» и т. д. Итоговые расходы на программы и услуги примерно вдвое превышают расходы, произведенные в 1996 г. Норматив формирования фонда занятости должен был бы составить 2-2,3 % фактического фонда оплаты труда.
Однако даже «оптимальный» бюджет позволит добиться позитивного макроэкономического эффекта лишь в том случае, если эффективны сами программы, реализуемые в рамках политики на рынке труда.
Расходы на политику занятости часто относят к безвозвратным социальным расходам. Однако, возвращая безработного к работе, служба занятости решает и «побочные» задачи. Получив новое рабочее место, безработный восстанавливает свой фонд заработной платы, а значит, и покупательную способность. Кроме того, безработный вновь становится налогоплательщиком. С заработной платы удерживается подоходный налог, а его работодатель производит отчисления во внебюджетные социальные фонды. Если принять во внимание только эти два результата, можно в определенной степени судить о «финансово-экономической» эффективности деятельности службы занятости.
В 1996 г. при посредничестве государственной службы занятости трудоустроено более 2 млн. человек. Расходы фонда составили 1,3 млрд. долл. С заработков возвращенных на рынок труда налогоплательщиков произведены отчисления в бюджет и социальные внебюджетные фонды в объеме 1,7 млрд. долл. Кроме того, годовой фонд заработной платы трудоустроенных составил 3,4 млрд. долл. В результате каждый рубль, израсходованный «на безработицу», возвращал обществу – благодаря увеличению фонда оплаты труда и производственным отчислениям – от 2 до 4 руб.
При всей условности данной оценки можно сделать вывод, что расходы на политику занятости не относятся в чистом виде к категории «социального финансового бремени». Государственные инвестиции в политику рынка труда могут быть и «самоокупаемыми».
В мирровой практике наиболее распространенный источник выплат пособий по безработице и финансирования других программ занятости – отчисления от фонда оплаты труда независимо от того, кто платит зарплату. Эти средства имеют целевое назначение и проходят по отдельной отчетности.
25
Отчисления от зарплаты имеют тот очевидный недостаток, что они сокращаются в период роста безработицы, т. е. именно тогда, когда увеличивается потребность в мерах по поддержке занятости. Преимущество же состоит в том, что отчисления от заработной платы – самые легко взимаемые.
В России основным источником поступлений в Фонд занятости являются обязательные отчисления работодателей от фонда оплаты труда. При всех ее недостатках данная система доказала свою жизнеспособность. Представляется, что менять источник в настоящее время нецелесообразно.
Отчисления основываются на финансовой самодостаточности политики на рынке труда. Последняя достигается за счет трех основных факторов. Во-первых, размера отчислений, который, как правило, составляет от 4 до 6 % расходов работодателей на оплату труда. Во-вторых, за счет круга плательщиков. В-третьих, переходящий остаток средств на конец финансового года не изымается и переходит на следующий год.
Не существует единой модели аккумуляции средств, используемых на цели политики занятости. Чаще всего средства концентрируются на счетах финансовых ведомств, выполняющих учетно-контрольную функцию (казначейств). Право выплачивать средства принадлежит соответствующему правительственному учреждению (службе занятости).
Страховые фонды по выплате пособий по безработице иногда находятся в трехстороннем управлении (государство, профсоюзы, работодатели). И выплаты по безработице, и активные программы, как правило, являются защищенными, переброска средств с одной статьи на другую запрещена.
26
1.5 МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ
Проблема статистической оценки социальной и экономической эффективности государственной политики занятости населения имеет в настоящее время исключительно актуальный характер, что объясняется несколькими причинами.
Основная из них связана с тем, что в 1996 – 1997 гг. были предприняты имевшие частичный успех попытки изменить концепцию политики занятости в России, реализуемую органами государственной службы занятости (далее ГСЗ), и свести ее фактически только к программам материальной поддержки безработных. Противодействуя сокращению программ активной политики занятости, ГСЗ акцентировала внимание лиц, принимающих решения, скорее, на качественно-социальной, чем на количественно-экономической аргументации своей позиции, что далеко не всегда было воспринимаемо сторонниками финансовой стабилизации. Поэтому расчет количественных оценок эффективности политики (программ) занятости, возможно, позволит предотвратить кардинальные содержательные изменения последней.
Далее, часть критических замечаний макроэкономистов по поводу деятельности органов ГСЗ была обусловлена отсутствием систематической картины эффективности использования средств государственного фонда занятости населения (далее ГФЗН), что предопределило постоянное обсуждение в органах законодательной и исполнительной власти идеи консолидации ГФЗН в государственном бюджете. Этот вопрос обсуждался с чисто макроэкономических позиций, а ГФЗН рассматривался как единый финансовый институт без детального анализа возложенных на него функций финансового обеспечения социальных и экономических программ занятости.
Наконец, оценки социальной и экономической эффективности государственной политики занятости могут рассматриваться как исходный момент разработки схем финансовых и организационных отношений между Министерством труда и социального развития России и органами службы занятости населения в регионах.
Для определения социальной и экономической эффективности политики занятости предлагаются оригинальные показатели, которые отвечают требованиям практических работников, то есть, во-первых, базируются на существующей статистике занятости и, во-вторых, просты для расчета.
Так, социальная эффективность политики занятости в регионах была рассчитана по формуле
27
СЭПЗ = ЧБСУ : ЧБк, (1)
где СЭПЗ - социальная эффективность политики занятости в определенном календарном периоде;
ЧБСУ - численность безработных, снятых с учета по всем основаниям в течение календарного периода. человек:
ЧБк - численность безработных на конец календарного периода, человек.
Таким образом, показатель социальной эффективности политики занятости безразмерен и имеет однозначную трактовку. Умножение фактического уровня безработицы в регионе на увеличенный на единицу показатель социальной эффективности политики занятости позволит определить тот уровень безработицы, который был бы зафиксирован в регионе, если бы органы службы занятости вообще не снимали безработных с учета. Чем больше значение рассчитанного по формуле (1) показателя, тем выше социальная эффективность политики занятости.
Среднереспубликанский показатель социальной эффективности составил в 1996 г. 1,32, а в первом полугодии 1997 г. - 1,49 (для приведения данных за первое полугодие 1997 г. к годовому измерению значение показателя социальной эффективности было увеличено в два раза). Была выявлена сильная межрегиональная дифференциация социальной эффективности. В 1996 г. разрыв между максимальным (2,55 в Еврейской автономной области) и минимальным (0,37 в Республике Дагестан) значениями этого показателя составил почти семь раз; а в первом полугодии 1997 г. - почти шесть раз. Максимальная социальная эффективность политики занятости (3,05) в этот период была зафиксирована в Республике Ингушетия, а минимальная (0,51) - в Агинском Бурятском автономном округе (АО).
В 1997 г. социальная эффективность политики занятости в России в целом (в пересчете на год) несколько повысилась по сравнению с 1996 г. Соответствующие этому повышению изменения произошли и в распределении регионов по значениям показателя эффективности: например, если в 1996 г. число снятых с учета безработных превысило среднегодовое количество безработных не менее чем в 1,5 раза в 24 регионах, или в 27 % их общего числа, то в 1997 г. (в пересчете на год) - в 35 регионах, или 39,8 %. При этом, однако, практически не изменилось число регионов маргинальной группы, в которых интенсивность снятия безработных с учета была самой низкой.
28
Серьезную тревогу вызывает тот факт, что, как правило, наименьшие показатели социальной эффективности характерны для регионов с самыми высокими уровнями безработицы. Так, в восьми регионах с наиболее низкой социальной эффективностью политики занятости в 1997 г., в состав которых вошли уже упоминавшийся Агинский Бурятский АО, республики Дагестан и Северная Осетия, Читинская область, Республика Бурятия, Корякский АО, Республика Калмыкия и Архангельская область, средний уровень регистрируемой безработицы к концу первого полугодия 1997 г. составил 6,3 %, что в 1,9 раза превысило Среднереспубликанский уровень безработицы.
С другой стороны, в пяти регионах, где число снятых с учета безработных более чем в 2,5 раза превысило количество зарегистрированных безработных, и, следовательно, показатель социальной эффективности политики занятости был самым высоким (республики Ингушетия, Марий Эл и Карачаево-Черкессия, Оренбургская и Астраханская области), средний уровень зарегистрированной безработицы составил 3,5 %, что хотя и превышало Среднереспубликанский уровень безработицы на 0,3 процентного пункта, было тем не менее в 1,8 раза меньше среднего уровня безработицы в регионах с самой низкой социальной эффективностью политики занятости.
С использованием метода группировок было проведено более подробное исследование зависимости социальной эффективности политики занятости от уровня безработицы в регионе. Для этого все 88 субъектов Российской Федерации (исключая Чеченскую Республику, по которой статистическая информация отсутствовала) по значению показателя уровня безработицы были разбиты на четыре группы по 22 региона в каждой (регионы с самыми низкими уровнями безработицы были отнесены к 1-й группе, с самыми высокими - к 4-й).
Для каждой из групп регионов были рассчитаны средние невзвешенные значения показателя социальной эффективности политики занятости путем деления суммы значений показателей социальной эффективности в регионах, вошедших в состав данной группы, на число регионов группы (22). Результаты расчетов представлены ниже.
Как в 1996 г., так и в первом полугодии 1997 г. имела место связь между уровнем безработицы в регионе и социальной эффективностью политики занятости. Самые высокие значения показателя социальной эффективности были зафиксированы в группе регионов с самыми низкими уровнями безработицы, и, наоборот, самая низкая социальная эффективность политики занятости была характерна для группы регионов, в которых уровни безработицы были самыми высокими. При этом, если в 1996 г. наблюдалась инверсия
29
тенденции изменения значения показателя социальной эффективности политики занятости между 2-й и 3-й группами регионов по уровню безработицы, то в первом полугодии 1997 г. утверждение, что с ростом номера группы регионов по уровню безработицы происходит снижение социальной эффективности политики занятости, было верно без каких-либо исключений.
Таблица 1
Зависимость социальной эффективности политики занятости от уровня безработицы
| Группа регионов по уровню безработицы | Среднее значение социальной эффективности политики занятости | Изменение среднего значении социальной эффективности политики занятости | |
| 1996 г. | 1-е полугодие 1997 г. | ||
| 1 | 1,57 | 1,99 | 0,42 |
| 2 | 1,35 | 1,58 | 0,23 |
| 3 | 1,47 | 1,54 | 0,07 |
| 4 | 1,12 | 1,31 | 0,19 |
Следует обратить внимание еще на одно обстоятельство. В первом полугодии 1997 г. по сравнению с 1996 г. увеличилась (с 0,45 до 0,68) абсолютная разность между показателями социальной эффективности политики занятости в группах регионов с самыми низкими и самыми высокими уровнями безработицы. Это является дополнительным подтверждением гипотезы, что сам по себе высокий уровень безработицы в регионе в целом является фактором, ограничивающим возможности снятия органами службы занятости безработных с учета и, следовательно, обусловливающим низкую социальную эффективность политики занятости.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
