kursovik (704012), страница 7
Текст из файла (страница 7)
C. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ
Государственные расходы на научные исследования и технологические разработки существенно сокращались на протяжении практически всех последних десяти лет как в абсолютном выражении, так и в процентном отношении к ВВП и к общему объему государственных расходов. Тем не менее, на государственные расходы приходится почти 50% всех расходов на науку и технологию в России. Это намного более высокий показатель, чем в среднем по странам ОЭСР, где расходы со стороны частных компаний являются главным источником финансирования НИОКР. В настоящее время в условиях относительно небольших расходов частных фирм и сравнительно большой доли государственных расходов на НИОКР представляется крайне важным обеспечить расходование дефицитных бюджетных ресурсов таким образом, чтобы способствовать развитию современной наукоемкой, высокотехнологичной экономики.
К сожалению, недавно проведенный анализ расходов федерального бюджета на НИОКР выявил, что существенная доля бюджетных расходов не способствует выполнению этой задачи. Напротив, как объясняется в отчете, существующие государственные расходы на научные исследования и разработки направлены на оказание бóльшей поддержки престижным фундаментальным исследованиям в ущерб коммерчески перспективным прикладным исследованиям, на субсидирование существующих научно-исследовательских институтов независимо от того, соответствует ли тематика их исследований приоритетным направлениям национальной политики, и на поддержание существующего положения вещей в институциональной сфере. Они не направлены на то, чтобы способствовать сближению между научно-исследовательскими институтами и предприятиями, и оказывают незначительное стимулирующее воздействие на увеличение расходов частных компаний на НИОКР. При этом лишь мизерная доля общих расходов выделяется на конкурсной основе. Например, в отчете отмечается:42
“Поддержание конкурентоспособности экономики в качестве причины, по которой государство вмешивается в развитие НИОКР, означает в значительной степени, не то, что государство поддерживает фундаментальные исследования, а то, что оно стимулирует развитие прикладной науки и инновационной деятельности …Существующая бюджетная классификация, фактически, делает невозможным планирование и контроль над расходованием средств как с точки зрения целей и задач регулирования НИОКР, так и с точки зрения научно-технической политики, проводимой правительством… Самым веским основанием для вмешательства государства в развитие гражданской науки и сектора НИОКР с экономической точки зрения является необходимость обеспечения более сильного конкурентоспособного направления в национальной экономике в рамках международного разделения труда. Однако вышеуказанная цель обеспечения государственной поддержки науки в России еще не была сформулирована в качестве одной из целей или одного из приоритетов государственной политики. Более того, в определенной степени она противоречит принципу приоритетной поддержки фундаментальных исследований по сравнению с прикладной наукой, о чем было официально заявлено. Государственное финансирование НИОКР в значительной степени имеет целью поддержание существующей инфраструктуры научно-исследовательских организаций, а не получение научных результатов”.
Таким образом, умышленно или нет, государственные расходы на НИОКР в Российской Федерации, как представляется, способствуют развитию и укреплению наименее эффективных элементов советской системы науки и технологии. Приводимые ниже рекомендации направлены на обеспечение того, чтобы государственные расходы на НИОКР с большей вероятностью поддерживали бы создание новых, более продуктивных систем науки и технологии рыночной ориентации, что поможет России стать ведущим игроком в системе глобальной экономики, базирующейся на знании:
Рекомендация № 5. Выработать четкий набор приоритетных направлений государственных расходов на НИОКР. Исходя из вышеуказанной цитаты, государственные расходы на НИОКР представляют собой смесь программ без ясных приоритетов и целей. Поэтому перед тем, как приступать к осуществлению любой значимой реформы, представители Правительства РФ, Государственной думы РФ, Администрации Президента РФ, научно-исследовательского сообщества, университетов, малых предприятий в сфере высоких технологий и крупных промышленных предприятий должны обсудить и совместно выработать заявление о целях и задачах государственного финансирования НИОКР. В таком заявлении должно быть определено ограниченное число взаимоприемлемых и конкретных целей и приоритетов государственного финансирования НИОКР. Например, направлено ли государственное финансирование НИОКР на сохранение существующих научно-исследовательских институтов независимо от качества выполняемых ими исследований? На оказание поддержки развития фундаментальной науки и престижных исследований? На создание и развитие ограниченного числа “образцовых центров”, деятельность которых будет сфокусирована на важнейших, приоритетных направлениях научных исследований? На то, чтобы способствовать становлению России в качестве ведущего игрока в системе глобальной экономики, базирующейся на знании? На то, чтобы содействовать созданию новых наукоемких малых и средних предприятий в сфере высоких технологий? На оказание помощи частному сектору в коммерциализации инноваций, созданных за счет средств государственного бюджета? На укрепление национальной обороноспособности? На оказание помощи предприятиям “старой экономики” в реструктуризации и модернизации своих производственных мощностей и оборудования и, в свете приближающегося вступления России в ВТО, на повышение их конкурентоспособности в глобальном масштабе? На другие цели и задачи?
Рекомендация № 6. Привести государственные расходы в соответствие с принятыми целями и приоритетами. Как только будут разработаны новые цели и приоритеты, вполне вероятно, что существующая структура расходов на НИОКР будет лишь в незначительной степени соответствовать (или вообще не соответствовать) новым целям и приоритетам. В этой связи Правительство РФ и Государственная дума РФ должны будут изучить расходы на НИОКР по каждой статье расходов для того, чтобы выяснить, какая статья расходов служит выполнению определенной цели или задачи, а какая нет. Те статьи расходов, которые не способствуют выполнению новых целей или задач, необходимо будет постепенно или сразу же отменить. Новые статьи расходов необходимо финансировать только в случае, если они служат выполнению приоритетных целей.
В дополнение к пересмотру целей и задач государственного финансирования Правительство РФ также должно будет пересмотреть действующие механизмы расходования средств. Приведенные ниже рекомендации содержат некоторые предложения по повышению эффективности механизмов расходования средств.
Рекомендация № 7. Создать ясный и четкий временной график увеличения доли расходов на НИОКР из федерального бюджета, выделяемых на конкурсной основе. Разработать ясный, прозрачный, равный для всех порядок оценки поступивших предложений и привлекать как собственных, так и международных экспертов к оценке предложений, выдвинутых на тендер. Только 7% государственных расходов выделяется на конкурсной основе с соблюдением четких, прозрачных правил проведения тендера, равного для всех порядка оценки поступивших заявлений, где прослеживается ясная, четко определяемая связь между государственными целями и приоритетами, с одной стороны, и тем, как расходуются государственные средства, с другой стороны. Безусловно, эта доля бюджетных средств расходуется правильно, и ее следует увеличить. Среди правительственных программ, где выделение средств происходит на конкурсной основе, можно в качестве примера привести Фонд (государственный) содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (FASIE), Фонд фундаментальных исследований и Региональный фонд научно-технического развития Санкт-Петербурга. В частности, Фонд фундаментальных исследований устанавливает в своей работе приоритеты развития фундаментальных исследований, соответствующие государственному плану приоритетных научных исследований, проводит открытые тендеры с целью выявления и выполнения конкретных научно-исследовательских проектов, которые способствуют дальнейшему совершенствованию плана приоритетных направлений исследований, и финансирует лишь те проекты, которые были утверждены строгим жюри, состоящим из собственных и международных экспертов, на основе равного для всех порядка рассмотрения поступивших предложений. Институты, относящиеся к системе Академии наук, также могут участвовать в конкурсе на финансирование проектов вместе с частными и государственными научно-исследовательскими институтами, университетами и частными предприятиями. Ключевым моментом является то, что выделение средств осуществляется на основании конкурсной оценки достоинств и недостатков, а не избранным организациям на том основании, что они имеют право на финансирование благодаря их статусу (например, когда средства выделяются всем научно-исследовательским институтам, которые соответствует определенному критерию, как то членство в Российской Академии наук, независимо от качества, приоритетности и практического применения их исследований).
Рекомендация № 8. Для того чтобы способствовать переходу от финансирования, основанного на принадлежности и статусе, к финансированию на конкурсной основе, Правительству РФ необходимо провести анализ деятельности тех российских фондов, которые финансируют проекты на конкурсной основе, и сопоставить предусмотренный в них порядок действий с тем порядком, который существует в аналогичных фондах и научно-исследовательских институтах стран ОЭСР (например, Национальный институт здоровья или Национальный фонд науки в США, Академия Финляндии и др.) На основе такого опыта Правительство РФ должно будет разработать план мероприятий и временной график проведения таких мероприятий, направленных на прогрессивное увеличение доли государственных расходов, выделяемых на конкурсной основе, и соответствующее сокращение доли расходов, выделяемых на основе права институциональной принадлежности.
Рекомендация № 9. Разработать такие механизмы выделения средств, которые бы способствовали установлению связей между научно-исследовательскими институтами, вузами и предприятиями, и стимулировать финансирование научных исследований и разработок частными структурами. Существующие государственные программы финансирования НИОКР направлены на закрепление старой советской практики отделения научно-исследовательских институтов от предприятий. Более того, эти программы финансирования лишь в незначительной степени стимулируют или содействуют привлечению ресурсов частного сектора. Слишком часто случается так, что определяются приоритетные направления научных исследований в гражданских областях, финансируемые государством, и работа по этим направлениям осуществляется, но без должного учета того, имеется ли необходимость в таких исследованиях или конкретный спрос на их конечные результаты.43
Рекомендация № 9А. Одним из вариантов решения этой проблемы было бы создание трехсторонней совещательной комиссии, состоящей из представителей правительства, промышленности и научно-исследовательского сектора, которая бы рекомендовала установление ограниченного числа основных приоритетных направлений в сфере финансируемых государством исследований. При этом сами исследования финансировались бы на конкурсной основе в соответствии с тем, как рекомендовано выше.
Рекомендация № 9В. Второй, дополнительный подход, в большей степени относящийся к прикладным исследованиям, состоял бы в развитии параллельных программ по предоставлению грантов в сфере НИОКР. По условиям таких программ научно-исследовательские институты и вузы получали бы государственную помощь на осуществление научных проектов только, если они смогли привлечь дополнительное финансирование (со-финансирование) со стороны частных предприятий. Такой порядок имел бы ряд преимуществ и позитивных последствий. Во-первых, это бы привело в действие ресурсы федерального правительства и предприятий и способствовало бы их использованию на нужды НИОКР. Во-вторых, это бы содействовало росту общения и взаимодействия между исследовательским сообществом и сообществом предприятий. В-третьих, это способствовало бы стимулированию расходов частного сектора на НИОКР, которые намного ниже в России, чем в среднем по странам ОЭСР. В-четвертых, это могло бы стимулировать крупные российские предприятия закупать больше научно-технической продукции у отечественных предприятий и институтов, занятых в сфере НИОКР. И, наконец, путем обеспечения того, что финансируемые за счет федерального бюджета научные исследования и разработки осуществляются в тех направлениях, которые представляют наибольший интерес для российской промышленности, российские ресурсы НИОКР будут содействовать повышению конкурентоспособности российской промышленности.
Рекомендация № 10. Разработка конкретных механизмов стимулирования коммерциализации НИОКР, финансируемых за счет государственных средств. Для достижения этой цели можно было бы предпринять, по крайней мере, три инициативы в рамках государственной политики.
Рекомендация № 10А. Преодолеть инновационный разрыв. Государственная поддержка проведению фундаментальных исследований в России (а также и в других странах) заканчивается тогда, когда вовлечение результатов исследований в хозяйственный оборот уже становится возможным. Как отмечалось в недавно подготовленном отчете ОЭСР об инновационной системе России, “Роль правительства в странах с рыночной экономикой должна быть простой, а именно, состоять в том, чтобы уменьшать степень инновационных рисков для всех вовлеченных в этот процесс участников. Правительства должны использовать рыночные механизмы для стимулирования инноваций. При этом они призваны снижать вероятность возникновения в процессе инновационной деятельности технических или коммерческих неудач, а также способствовать увеличению вознаграждения для всех участников этого процесса, особенно для научно-исследовательских кругов и промышленности. В этом процессе у ученых и предпринимателей разные интересы. У ученых, как правило, нет ни ресурсов, ни стимулов продолжать исследования за пределами той стадии, когда можно ожидать, что результаты исследования будут опубликованы в научном журнале. Согласно мнению представителей промышленности, эта стадия научно-исследовательского процесса чревата многими рисками, поскольку знания, имеющиеся на данный момент, все еще далеки от того, чтобы их можно было оценить с рыночной точки зрения, то есть, чтобы подсчитать с какой-либо степенью точности норму прибыли на инвестированный капитал. Преодоление этого разрыва, так называемого “инновационного барьера”, должно быть основной целью государственного финансирования НИОКР”.44
Существует целый ряд способов достижения этой цели. Например, в Программе содействия инновационным исследованиям малых предприятий (SBIR), которая осуществляется Администрацией по делам малого бизнеса США, предусматривается интересный подход к преодолению инновационного барьера. (Краткое описание мер, предпринимаемых правительствами Франции и Финляндии по преодолению инновационного барьера, содержится в Приложении 3 и Пприложении 4, соответственно). Программа SBIR, которая была учреждена Конгрессом США в 1984 г.45 преследует несколько главных целей. Во-первых, она предоставляет предпринимателям в сфере высоких технологий стартовый капитал, который им необходим для изучения возможностей коммерческого использования своих высокорисковых научно-исследовательских идей. Традиционно, представители венчурного капитала не проявляют особого интереса к финансированию проектов на этой стадии. Во-вторых, она способствует коммерциализации НИОКР, финансируемых правительством. В-третьих, она способствует установлению эффективных коммерческих связей между деятельностью малых и средних предприятий в сфере высоких технологий и направлениями научных исследований, финансируемых правительством. И наконец, “выпускники” Программы SBIR являются очень хорошим источником деловых предложений для представителей венчурного капитала.46
В соответствии с Программой SBIR Министерство обороны США, Национальный институт здоровья, НАСА, Министерство энергетики США, Фонд национальной науки, Министерство транспорта США, Министерство торговли США, Министерство образования США и Агентство по защите окружающей среды США предоставляют информацию обо всех несекретных исследованиях, которые проводятся в соответствующем министерстве или агентстве. Каждое агентство также публикует подробные инструкции для новых или существующих малых и средних предприятий о том, как представлять предложения по своим проектам для проведения исследования их коммерческой обоснованности за счет выделяемых правительственных средств в министерствах или агентствах, участвующих в Программе SBIR. Каждое агентство выделяет 1,25% от размера своего бюджета на финансирование работ по проведению технико-экономических обоснований этих предложений. Каждое агентство производит оценку поступающих к нему предложений исходя из заложенных в них технических качеств и их возможного коммерческого использования.
Те предложения, которые одобряются в процессе рассмотрения, получают финансирование в рамках первого этапа в размере до 100.000 долларов США, что на 100% покрывает предусмотренные затраты на шестимесячный период. В сущности, первый этап финансирования может служить в качестве источника первоначального капитала для нового малого или среднего предприятия, если такое предприятие имеет доступ к оборудованию и производственным мощностям для проведения требуемых исследований. Цель первого этапа финансирования состоит в определении научно-технической ценности предлагаемой исследовательской идеи. На втором этапе финансирования выделяется дополнительная сумма стартового капитала в размере 750.000 долларов для покрытия 100% предусмотренных затрат на научные исследования и разработки на последующий двухлетний период. Цель второго этапа состоит в демонстрации коммерческой обоснованности предложенной исследовательской идеи. Только около 40% предложений, которые финансируются на первом этапе, отбираются для финансирования на втором этапе. К концу второго этапа ожидается, что предложенный проект продемонстрировал достаточную техническую и коммерческую обоснованность для привлечения частных средств с целью дальнейшего финансирования оставшихся этапов успешной коммерциализации идеи. Частное предприятие, которое получило финансирование в рамках первого и второго этапа, имеет все коммерческие права на получение прибыли в полном объеме, на ИС и на данные исследований.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
