35486 (659406), страница 5
Текст из файла (страница 5)
Эффективность законодательства
Эффективность закона является результирующей характеристикой его действия, свидетельствующей о способности закона решать соответствующие социально-правовые проблемы. Под эффективностью закона понимается соотношение между целями содержащихся в законе правовых норм и результатом их действия, т.е. степень достижения целей закона при его реализации.
Проблематика эффективности действия законодательства привлекла внимание отечественной юридической науки и практики еще в начале 70-х годов. Исследования в этой области социологии права проводились как на теоретическом, так и на эмпирическом уровнях анализа. Активная научная разработка проблем эффективности действия законодательства в годы "застоя" в значительной мере была обусловлена пониманием того, что законодательство не обеспечивает нормального функционирования общественных отношений, что в обществе усиливаются процессы стагнации общественной жизни и деформации социальных структур и связей, которые впоследствии были охарактеризованы как застойные явления. Все это было естественным следствием ослабления жестких тоталитарных рычагов управления обществом при сохранении (хотя и без былой эффективности) прежнего административно-командного режима.
То обстоятельство, что социальная система все более выходила из-под упорядочивавшего и удерживавшего ее когда-то от распада административно-командного управления и контроля, особенно рельефно проявлялось в сфере экономики с ее все разраставшимися теневыми структурами, усиливавшейся коррупцией, стремлением предприятий к занижению плановых заданий, сокрытию ресурсов и т.п. Исследователи, занимавшиеся конкретно-социологическим изучением эффективности норм хозяйственного законодательства, нередко приходили к выводу о необходимости ослабления административно-командного прессинга, привнесения в хозяйственную жизнь элементов собственно правового начала.
Понимание целесообразности такой перестановки акцентов в управленческой политике было характерно для большинства исследователей, занимавшихся изучением эффективности законодательства. Однако подобные установки на расширение экономических методов управления отнюдь не означали общего признания необходимости перехода от силового, командного управления, при котором законодательство использовалось в качестве одного из рычагов властного воздействия, к правовому регулироварию, направленному на расширение и укрепление право-рой свободы в общественных отношениях. Предпосылки для такой ориентации эмпирических исследований отсутствовали и в теории эффективности законодательства.
Советская теория эффективности законодательства находилась в целом в русле инструменталистского подхода к праву как к средству руководства обществом, инструменту достижения экономических, политических, идеологических и иных целей социалистического строительства. В рамках этой теории (которая наиболее полно изложена в коллективной монографии "Эффективность правовых норм", М., 1980) эффективность норм законодательства определялась как "соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты"1. Само по себе такое определение еще не несет специфической правовой нагрузки, поскольку ничего не добавляет к общепринятому пониманию эффективности как соотношению между целью и результатом того или иного действия. Правовое содержание данного понятия зависит от того, что понимается под правом и под целями правовых норм. И в этом смысле весьма показательно положение цитируемой монографии о том, что "цели, которым служит право, не являются правовыми... Юридические цели всегда лишь одно из самых низших звеньев в той цепи непосредственных целей, которым служат данные нормы и институты"2. Эти непосредственные цели, которые авторы называли материальными (в отличие от юридических), могли иметь экономический, политический, идеологический и иной характер.
Такой подход, вполне естественный для своего времени, был разработан применительно к советскому законодательству и целям социалистического строительства. В постсоветском обществе формируется совершенно иной тип права и нормативно-правовой регуляции.
Существо нового подхода состоит в ориентации на правовое законодательство и понимание законотворчества как согласования различных социальных интересов, при котором свобода реализации одних интересов не ущемляет других. Речь идет о правовом законотворчестве, в основе которого лежат выявление и учет социально обусловленных правообразующих интересов. Чтобы выявить пра-вообразующие интересы в каждом конкретном случае, законодатель должен не просто подняться над частными, групповыми интересами, но и суметь обнаружить в том или ином групповом интересе общезначимый момент, увидеть те направления и формы его реализации, которые не наносят ущерба интересам других групп населения и согласуемы с регулятивным смыслом и требованиями правовой нормы. Таким образом, правообразующий интерес — это определенный итог взаимоувязки и согласования частных, групповых интересов, который позволяет наиболее полно использовать заложенный в каждом из них потенциал общественно полезной или как минимум общественно не вредной социальной активности, допускаемой общим интересом правовой нормы.
Сейчас, когда задача правового регулирования видится уже не в достижении заданных сверху целей, а в выражении и согласовании социальных интересов, способствующих нормальному, свободному развитию общественных отношений, должны быть соответствующим образом пересмотрены и положения теории эффективности законодательства. Было бы неверно продолжать трактовать эффективность закона как соотношение между результатом действия нормы и предписанными ею неправовыми (экономическими, политическими, идеологическими и т.д.) целями. В русле современного понимания правовой природы и сущности закона в условиях формирующейся правовой государственности эффективность законодательства следует измерять его вкладом в укрепление правовых начал государственной и общественной жизни, становление и развитие форм свободы в общественных отношениях. То же самое можно сформулировать и в привычных терминах соотношения цели и результата, но оперируя уже не внешними по отношению к праву экономическими, политическими, идеологическими и иными неправовыми целями, а имманентной правовой целью, заключающейся в согласовании социальных интересов на базе правообразующего интереса и в обеспечении таким образом максимально возможной всеобщей меры свободы для развития соответствующей сферы общественной жизни.
Поясним разницу этих двух подходов к эффективности законодательства на основе примеров, приводимых в упомянутой монографии "Эффективность правовых норм". Так, рассматривая нормы о дисциплинарной ответственности, авторы определяли цели этих норм как способствование укреплению трудовой дисциплины. Норма считалась эффективной в той мере, в какой она обеспечивала укрепление дисциплины. Измерять эффективность предлагалось путем определения меры влияния соответствующей нормы на показатели уровня прогулов, опозданий, производства брака и иных конкретных индикаторов уровня трудовой дисциплины. С этой позиции в принципе не важно, произошло ли желаемое укрепление дисциплины за счет чрезмерно жестких санкций или оно явилось результатом свободного, сознательного выбора своего поведения работниками, взвесившими все "за" и "против". Такой подход к проблеме эффективности данной группы норм был вполне естествен для ситуации всеобщего огосударствления производства, когда отсутствовал свободный рынок труда, а следовательно, не могло быть и речи о действительно добровольном правовом договоре между работодателем и работником, обеспеченном наличием независимых профсоюзов, правом на забастовку, реальной возможностью влиять на позицию законодателя и т.п. Сейчас же, когда коллективные договоры приобретают действительно правовой характер, именно в них, по мнению специалистов, должны решаться и вопросы дисциплинарной ответственности.
В новых условиях требуется уже иной подход к эффективности норм о дисциплинарной ответственности, ориентированный на выявление степени согласования с помощью правовой нормы интересов работника, работодателя и общества в целом. Цель правовой нормы здесь — найти и постоянно поддерживать такой баланс интересов работника и работодателя, при котором первый был бы согласен с мерой свободы и степенью жесткости требований, заложенных в норме, второй имел бы достаточную для себя меру свободы в управлении производством, а все вместе отвечало бы интересам общественного развития.
В этом случае эмпирически верифицируемым индикатором эффективности норм законодательства мог бы служить такой правовой по своей сути показатель, как мера конфликтности урегулированных данной нормой общественных отношений. Ведь право — это прежде всего важнейшее средство объективного, общесправедливого для конфликтующих сторон разрешения социальных конфликтов, способ обеспечения устойчивости общественной системы, ее интеграции в качестве единого целого. Действенность права в реализации этой функции по канализированию, регулированию и решению конфликтных ситуаций, а следовательно, справедливое удовлетворение правомерных интересов сторон конфликта и есть основной показатель эффективности права.
По поводу законодательства о дисциплинарной ответственности можно сказать, что мера конфликтности в регулируемых им отношениях должна измеряться, с одной стороны, уровнем нарушения трудовой дисциплины (показатели пассивной конфликтности), а с другой — различного рода показателями активной конфликтности, характеризующими меру активного несогласия работников или работодателей с положениями закона (забастовки работников, выступления профсоюзов, обращения работников или работодателей к законодателю с. требованиями изменения положения закона, активность соответствующих лоббистских группировок в парламенте и т.п.). Целесообразно было бы выявить также уровень латентной и потенциальной конфликтности, характеризующийся в данном случае состоянием психологического климата в трудовом коллективе, отношением работников к требованиям соответствующих норм, их оценкой как справедливых или несправедливых и т.д.
Определение эффективности законодательной нормы в каждом конкретном случае требует творческого подхода. Но общим для всех исследований методологическим принципом могла бы стать ориентация на выявление показателей конфликтности, характеризующих меру удовлетворения правомерных интересов участников регулируемых отношений. Было бы полезным, чтобы дальнейшая разработка проблематики эффективности законодательства осуществлялась с учетом возможностей юридической конфликтологии как формирующегося нового направления в отечественной социологии права.
Использование в процессе исследований такого показателя эффективности законодательства, как степень конфликтности урегулированных данной нормой общественных отношений, предполагает выявление и определение оптимального для этой сферы уровня (степени) конфликтности на данный момент (с учетом общей социально-политической, экономической, нравственной и т.п. ситуации). При этом очевидно, что критерием для оценки эффективности закона нельзя считать полное отсутствие каких-либо конфликтов, поскольку бесконфликтность в общественных отношениях — это идеологический миф, распространяемый в условиях подавления свободы и отсутствия права.
Оптимальная степень конфликтности в той или иной сфере общественной жизни означает, что существующее правовое регулирование обеспечивает необходимую и достаточную меру свободы в реализации правомерных интересов субъектов социального общения в соответствующей сфере. В противном случае мы имеем дело либо со слишком жесткой законодательной политикой, ущемляющей свободу людей в общественных отношениях, либо с недостаточной правовой урегулированностью, ведущей к хаосу и произволу со стороны участников данных отношений. И в том и в другом случае законодательство, не выполняющее свою роль по упорядочению социальных конфликтов и закреплению нормативно-правовой модели их разрешения, является неэффективным.
Накопление в новых условиях опыта эмпирических исследований эффективности законодательства позволит применительно к каждой конкретной сфере определить тот допустимый предел конфликтности, при котором норма может считаться эффективной. На первых же порах целесообразно обратиться к опыту и знаниям экспертов и использовать для этих целей методы экспертных оценок.
С учетом сказанного под эффективностью закона следует понимать степень соответствия реального уровня конфликтности в урегулированной законом сфере отношений оптимальному для данной сферы уровню конфликтности. Такое определение поддается эмпирической верификации: понимаемая таким образом эффективность закона может быть измерена в процессе эмпирического юридико-социологического исследования и в ходе законодательного эксперимента.
Основные факторы эффективности законодательства
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
