30912-1 (618400), страница 4
Текст из файла (страница 4)
По Конституции РСФСР 1918 г. государственное устройство носило федеративный характер, субъектами были национальные республики, и областные союзы, состоящие из нескольких национальных областей. Высшим органом власти провозглашался Всероссийский съезд советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал Всероссийский Исполнительный Комитет (ВЦИК), который формировал Правительство РСФСР — Совет Народных Комиссаров (СНК). Органами власти на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные съезды советов, формировавшие свои исполнительные комитеты. В городах и селениях создавались городские и сельские советы. Задачей нижестоящих советов было проведение в жизнь решений вышестоящих органов, и подчинением им по вертикали. По горизонтали в пределах своей территории, местным советам предоставлялось право реализации своей компетенции. Так же было и с исполнительной властью. Этот принцип осуществления власти получил название “демократического централизма”.
В 1922 г. Первый съезд Советов СССР утвердил Договор об образовании СССР, подписанный четырьмя республиками РСФСР, Украиной, Белоруссией и ЗСФСР. Высшим органом власти в СССР объявлялся Съезд советов СССР, избиравшийся от городских советов и губернских съездов советов. В период между съездами высшим органом власти был Центральный исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР). В промежутках между сессиями ЦИК, высшим органом был Президиум ЦИК СССР. ЦИК формировал высший исполнительный и распорядительный орган — Совет народных комиссаров СССР (СНК СССР). Изменение статуса РСФСР выразилось в том, что союзная республика становилась частью федеративного союза и попадала в подчинение его органов власти и управления. В компетенции РСФСР остались только те вопросы и сферы, которые не попадали в компетенцию органов власти СССР.
Изначально федерация в России была сложной по своему составу и сочетала унитарно-административный принцип объединения административных единиц с автономным принципом объединения национальных субъектов, который, в свою очередь, реализовывался в виде различных по правовому статусу образований. Иерархическая система политико-территориального и административно-территориального деления в основном сложилась к 30-м гг. Разграничение вопросов компетенции между федеральными органами власти и ее субъектами отсутствовало. Советы народных депутатов всех уровней (от Верховного до самого низового) образовывали единую систему государственной власти. В основе государственной власти лежал принцип “полновластия Советов”. Высшим органом власти являлся Всероссийский съезд народных депутатов. Первоначально он формировался путем многоступенчатых выборов из числа представителей местных (городских и губернских) съездов Советов, в последние годы — путем всенародных выборов. Конституция, прямо не именуя съезд законодательным органом государственной власти, все же указывала на его законодательный характер. Для осуществления значительного объема законодательных полномочий в системе федеральных органов государственной власти, помимо съезда, существовал еще один орган на постоянной основе — ВЦИК (Всероссийский Исполнительный комитет), позднее Верховный Совет. Верховный Совет обладал значительным объемом полномочий: чисто законодательные; часть исполнительных, например, утверждение проектов перспективных государственных планов, установление части доходов поступающих в государственный бюджет; контрольные функции. Верховными органами власти в республиках были республиканские съезды Советов. Конституции автономных республик окончательно утверждались Съездом народных депутатов РСФСР.
Происходившие впоследствии преобразования в госаппарате (создание и ликвидация наркомов, новые принципы формирования и названия государственных структур) находили отражения в новых редакциях Конституций. Но вся политика государства была направлена на централизацию и усиление госаппарата, за которым стоял аппарат ВКП(б), а впоследствии ЦК КПСС. Неоднократно перестраивался и хозяйственно- управленческий аппарат: происходило укрупнение и разукрупнение; чистки;, устанавливалась функциональная система управления народным хозяйством; затем сменялась системой, построенной по производственно-территориальному принципу; создавались и упразднялись совнархозы на основе экономических районов. Формирование командно-административной системы оказалось сложным и длительным процессом, который нередко содержал взаимоисключающие черты (централизация — децентрализация, ужесточение регулирования — либерализация и т.п.) основным итогом стало сращивание государственного и партийного аппарата, установление приоритета плановых и распределительных функций хозяйствования. Важнейшим инструментом управления централизованной экономикой стало планирование, охватывающее все народное хозяйство на всех уровнях. Завершился процесс централизации экономической структуры с созданием в 1963 г. Совета Министров СССР. [6, с.287]
В 1937 г. принимается новая Конституция РСФСР, закрепившая новые системы органов власти и управления. Административно-территориальное деление республики включало в себя пять краев, девятнадцать областей, семнадцать автономных республик, шесть автономных областей. Старая общинная структура административного устройства территорий в ходе районирования (1926-1928 гг.) подверглась сильной деформации. Элементы старой системы, губерния — уезд — волость были ликвидированы. На ее месте возникла новая система область (край) — округ — район. В 1930 г. было ликвидировано промежуточное звено — округ. В 1934-1935 гг. было проведено разукрупнение краев и областей. Соответственно каждая территориальная единица возглавлялась советским органом. В 1957 г. был принят закон “Об отнесению к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого административно-территориального устройства”. На основании этого были проведены ряд территориальных преобразований: была восстановлена Чечено-Ингушская АСССР, образована Калмыцкая автономная область и т.д. С 30-х гг. все больше постановлений правительства принимались совместно с руководящими партийными органами. Партийные решения фактически приобрели характер нормативных актов. В Конституции СССР 1977 г. была закреплена “руководящая и направляющая роль” Коммунистической партии. Конституция РСФСР 1978 г. в значительной степени повторяла все основные положения союзной Конституции.
В годы советской власти менялась и судебная система. В 1917 г. дореволюционные судебные органы были упразднены, взамен началось формирование единой судебной системы. Состав судей избирался советами. В 1918 г. была унифицирована вся судебная система. Единая форма суда — народный суд, состоящий из одного народного судьи и нескольких заседателей. Но кроме судебной системы существовала централизованная система Революционных трибуналов при ВЦИК, позднее — Особый Революционный трибунал. В 1933 г. была унифицирована вся судебная система СССР. Первой инстанцией являлся народный суд, второй выступали краевой, областной, окружной, и суд автономной области. Высшими судебными инстанциями были Верховный суд автономной республики, Верховный суд союзной республики и Верховный суд СССР. Наряду с общими судебными инстанциями сохранялись специальные суды: военные трибуналы, линейные суды и т.д. В годы Отечественной войны действовала особая система военной юстиции: трибуналы образовывались при армиях, корпусах, дивизиях, и т.д. Судебная система РСФСР была преобразована в послевоенные годы. В 1957 г. был принят закон “Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов, принятия уголовного и гражданского и процессуального кодексов”.
Таким образом, в России с 1917 г. устанавливается не имеющая аналогов в мире система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения Съезды Советов (позже — Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, но ряд правовых положений противоречил этому статусу:
-
полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей,
-
недемократичный юридически (до 1937 г.) и на практике порядок – формирования,
-
присвоение ряда полномочий исполнительных органов власти.
Но самым главным недостатком Советов было формальное осуществление своих функций. На практике их функции выполняла партийно-государственная бюрократия в лице ЦК КПСС и Совета Министров. Советы были, по сути, демократической ширмой, скрывающей авторитарный режим.
Система органов государственной власти СССР строилась в соответствии с политико-территориальным делением (которое включало 15 союзных республик) и административно-территориальным делением. В союзных республиках, в состав которых входили национально-политические образования (в виде автономных республик, автономных областей и автономных округов), существовало как политико-территориальное, так и административно-территориальное деление. Административно-территориальное деление существовало с целью рациональной организации государственной власти на местах. Она включала единицы: области (края) и приравненные к ним города (135); сельские административные районы и приравненные к ним города (более 4100); города районного подчинения, поселки городского типа, территории сельсоветов (около 46400). Кроме этих единиц в крупных городах выделялись городские районы (около 600). Наряду с административно-территориальным делением существовало экономическое районирование, — явление более динамичное, меняющееся в ходе развития экономики страны. [19, с.99]
В советский период местное самоуправление, действующее до революции, постепенно перерождается в местное государственное управление в форме советов. Вместо земских учреждений повсеместно создавались Советы, название которых видоизменялось в зависимости от классового состава. С 1917 по 1990 гг. местное самоуправление не было закреплено в правовых актах (закон СССР “Об общих началах местного самоуправления” был принят в 1990 г.). Но какие-то формы общественного самоуправления фактически существовали. Хотя и не имело закрепления в законах. Их деятельность выражалась в сходах, собраниях, комитетах, общественных Советах.
-
Территориальная организация власти современной России
-
Проблемы организации территориальной власти в современной России, разграничение полномочий и предметов ведения
-
После распада СССР перед Россией стояла сложная задача реформирования российской государственности. Существовавшая жесткая система централизованной государственной власти, основные функции которой выполнял партийный аппарат, рухнула. Необходимо было выстроить новую систему управления с учетом регионального разнообразия, колоссальных расстояний, национальных особенностей и т.д. Территориальное управление и организация территориальной власти отождествляется с управление в административных границах субъектов Федерации и отчасти местного самоуправления. То есть это управление в пределах территорий конкретных республик, краев, областей, городов, районов, сел и поселков. Оно представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельности. Система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением субъектов Федерации. Действующая в настоящее время система административно-территориальных единиц сложилась еще в годы советской власти, когда созданное еще Екатериной II административно-территориальное деление Российской империи (губерния — уезд — волость) было заменено новыми единицами, которыми стали область (край) — округ — район, а затем, после ликвидации округов — область (край) — район. Различают базовые и первичные административно-территориальные единицы. К первым относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.
Территориальное управление органами власти осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. Федеральное управление распространяется на всю территорию Российской Федерации, является централизованным, обеспечивает единообразие и дифференциацию с учетом особенностей территории. В своей основе оно носит общий характер, т.е. выражается в установлении общих принципов и правил. Огромный масштаб страны, разнообразие социально-экономических структур, климатических, исторических, культурных и религиозных факторов требуют гибкого сочетания общефедеральных и различных региональных интересов. Территориальное управление органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления осуществляется на местах в рамках государственного управления Российской Федерации. Оно имеет свою организационно-правовую самостоятельность и распространяется только на подведомственную территорию и сферы деятельности, отнесенные к компетенции этих органов власти. [2, с.45]
Правовой базой организации территориальной власти являются:
-
Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;
-
конституции республик, уставы субъектов Федерации, законодательства субъектов Федерации, правовые акты их органов исполнительной власти;
-
правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности. [2, с.33]
Смешанная национально-государственная и административно-территориальная система государственного устройства, существовавшая ранее, обуславливала правовую асимметрию между субъектами Федерации. В Федеративном договоре, подписанным субъектами Федерации (за исключением Татарстана и Чечни) в 1992 г. было зафиксировано, что республики в составе РФ обладают суверенитетом. Территория Российской Федерации на сегодняшний день состоит из территорий 89 ее субъектов. Система государственной власти современной России и ее организация на всей территории России закреплена в Конституции 1993 г. В этой Конституции вся власть разделена по трем уровням: федеральные органы власти, органы власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Согласно Конституции существуют шесть видов субъектов Федерации, равных по своим конституционным правам. Конституцией 1993 г. была устранена правовая асимметрия между субъектами. Смешанная национально-государственная и административно-территориальная система государственного устройства была заменена (в правовом отношении) единой формой территориального устройства. Закрепление равных прав для субъектов Федерации означает, что все они — государственные образования и имеют равные права во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Сохранение шести видов субъектов является лишь исторической преемственностью. Существование единого федерального Центра не означает концентрацию всей власти в руках федеральных органов и призрачность самостоятельности органов власти субъектов Федерации.