1209-1 (618230), страница 5
Текст из файла (страница 5)
Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года.
Компетенция органов городского самоуправления в общем была та же, что и компетенция земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по вопросам противопожарным, санитарным и др. Городские думы могли устанавливать сборы: с недвижимого имущества (не свыше одного процента стоимости или одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и др.
Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губернской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не утверждать представленных ему кандидатов. Кроме того, согласие губернатора требовалось на принятие на службу в земские и городские органы тех лиц, которые служили по найму.
Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам. Вместе с тем губернатор имел право производить ревизию управ и всех подчиненных им учреждений и требовать объяснений от управ по поводу тех или иных выявленных нарушений. Губернатору предоставлялось право принимать жалобы на действия управ.
Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления в соответствии с Положением о земских учреждениях (1890 г.) и Городовым положением (1892 г.), считались состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и на ношение мундира. Председатели и члены земских управ, городские головы и члены городских управ могли подвергаться дисциплинарным взысканиям, налагаемым постановлениями губернского по земским и городским делам присутствия. Некоторые взыскания (например, удаление от должности) налагались по представлению губернских по земским и городским делам присутствий постановлениями Совета министра внутренних дел, утверждаемых министром. Губернатор имел право возбуждать вопрос об ответственности выборных должностных лиц земского и городского самоуправления, представлять их к награде.
Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городским делам присутствии губернатор. В состав этого органа входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных.
Губернское по земским и городским делам присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и другие дела, связанные с деятельностью органов самоуправления. Губернатор вправе был приостановить решение губернского по земским и городским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение.
Контроль губернатора за деятельностью земских и городских органов самоуправления проявлялся также в том, что ряд постановлений, принимаемых представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губернатора. Другие постановления могли быть опротестованы губернатором как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности в губернское по земским и городским делам присутствие. Если земство считало постановление присутствия незаконным, то оно могло обжаловать его в Правительствующий Сенат.
На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления.
Органами сельского общества являлись сельский сход и сельский староста. Ведению сельского схода подлежали прежде всего дела хозяйственные, связанные с владением землей, прием членов общества, вопросы о семейных разделах и др. Кроме того, на сходе выбирались должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский писарь и др.), заслушивались их отчеты, а также осуществлялась раскладка податей и повинностей, установление мирских сборов (на общественные расходы) и др. Сельское общество являлось хозяйственной единицей. Волость же представляла собой административную единицу. Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В волостях насчитывалось в среднем 20 000 человек.
На волостном управлении лежала забота об исполнении повинностей, возложенных на крестьян, надзор за сельскими должностными лицами и помощь местной полиции.
Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и некоторые другие должностные лица.
Волостной сход состоял из крестьян, избранных от каждого сельского общества, входящего в состав волости, по одному от десяти дворов.
Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост всех обществ, входящих в состав волости. Волостное правление являлось совещательным органом при волостном старшине.
Сотские и десятские являлись низшими органами общей полиции и состояли в полном распоряжении становых приставов и урядников.
Волостной старшина исполнял решения волостного схода, а также законные требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции. Волостной старшина выступал как исполнительный орган “всех установленных властей”, которые в пределах своих полномочий возлагали на него всевозможные поручения. Органами надзора за крестьянскими учреждениями являлись земские начальники'. Положение о земских начальниках было введено в 1889 г. Особенностью правового статуса земских начальников являлось то, что они выступали и как судебные, и как административные органы. Положение установило особый порядок назначения земских начальников: они назначались министром внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства.
Земский начальник утверждал в должности волостных старшин, вправе был отстранить от должности всех сельских и волостных должностных лиц. Он проверял списки дел, подлежащих обсуждению на волостных сходах, и мог дополнить их по своему усмотрению. Положение 1889 г. предоставляло также земскому начальнику право подвергать крестьян за неисполнение его законных требований аресту не свыше трех дней и денежному штрафу, а должностных лиц сельского и волостного управления — аресту не свыше семи дней и штрафу.
Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г.
См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. I. Спб. 1910. С. 270—274.
§ 4. Организация местной власти в советский период
Характер и направленность процессов организации власти на местах в России коренным образом изменились после Октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. Конечно, сразу одним ударом ликвидировать органы земского и городского самоуправления было нельзя, особенно в тех районах, где новые органы власти — Советы — только еще создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал' даже специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Наркомат местного самоуправления просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства.
К этому времени почти всюду органы земского и городского самоуправления оказались упраздненными. Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов, “дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой”.
Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным.
В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.
Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.
После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами.
Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР — около 28 тысяч местных Советов.
Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР) срок полномочий местных Советов стал пять лет.
Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов (1989 г.) в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депутатов, в районные — до 75 депутатов, а в городские — до 200 депутатов.
Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии. Решения, принимаемые Советом на сессии подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета.
Местные Советы избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению местных Советов.
Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.
Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления.
Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью.
В своей деятельности депутаты обязаны были руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать запросы населения избирательного округа, добиваться воплощения в жизнь наказов избирателей. Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.
Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета. Однако, как показывала практика, дача наказов зачастую выливалась в пустую формальность вместо действительно делового обсуждения предложений избирателей. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, или принимались только те из них, которые не приносили больших хлопот. Значительное число наказов отклонялось за неимением у местных Советов средств, необходимых для их осуществления.
Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти.
В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регули-рующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.
Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности.
Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И.Лениным, который развил применительно к Советам положение К.Маркса о Парижской Коммуне как “работающей корпорации” в одно и то же время законодательствующей и исполняющей законы.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
