35094 (605991), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Местное самоуправление рассматривается Конституцией как одна из основ государственного устройства России. Согласно ст.12 Конституции РФ в «Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Это означает, что без местного самоуправления Россия не может быть демократическим правовым государством, а ограничение его прерогатив должно рассматриваться как посягательство на основы конституционного строя РФ.
Конституция РФ в статье 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. В отношении местного самоуправления это конституционное требование не просто является дополнением к государственным процедурам обеспечения соблюдения и защиты прав и свобод, а отражает и сущность и целевое предназначение муниципальной власти как самостоятельной формы народовластия [14;12].
Установление «пределов полномочий» едва ли не самое сложный процесс, здесь возможно чрезмерное разнообразие вариантов, поскольку установление общих принципов местного самоуправления согласно Конституции входит в совместное ведение Федерации и её субъектов (п.1ст.72). Однако, органы местного самоуправления вправе самостоятельно утверждать и исполнять местный бюджет, управлять муниципальной собственностью и решать ряд вопросов по развитию систем обслуживания населения [3;3]. Вмешательство в эти вопросы органов государственной власти субъектов Федерации или самой Федерации недопустимо, так как местное самоуправление не только берёт на себя решение всех вопросов местного значения, но и позволяет федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов сконцентрироваться на решении общегосударственных и региональных проблем [14;13].
В Конституции Российской Федерации 1993г. Имеется особая глава о местном самоуправлении, в которой сформулированы основные принципы местного самоуправления, закреплены права и обязанности, возможности и формы ответственности органов местного самоуправления [23;12]. В этой главе конкретизированы положения ст. 12 гл. 1 об основах конституционного строя. Закрепленная здесь (в ст.12) модель местного самоуправления приближается к общепринятому эталону местного самоуправления как демократического института. Развитие России как федеративного государства обусловило новый подход к разделению компетенции между общефедеральными органами и органами субъектов Федерации в определении статуса местного самоуправления. Хотя к совместному ведению Федерации и ее субъектов стало относиться установление общих принципов организации местного самоуправления. Глава 8 Конституции России 1993 года уточняет государственно-правовую характеристику местного самоуправления, существенно обогащая ее. Конституция сужает нормативное регулирование местного самоуправления. Она в более общих формулах фиксирует основные параметры местного самоуправления. В значительной мере именно из гл. 8 Конституции можно вывести содержание общих принципов организации системы местного самоуправления, определение которых остается в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, хотя это содержание и не сводится только к тому, что закреплено в данной главе, последнее слово здесь за соответствующими законами Российской Федерации.
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что местное самоуправление осуществляется как непосредственно – путем выборов, местного референдума, собрания (сходов), – так и через выборные и другие органы местного самоуправления, а также органы территориального общественного самоуправления. Таким образом, система местного самоуправления включает следующие элементы: местные референдумы; конференции, собрания (сходы) граждан и иные формы непосредственной демократии; местные собрания депутатов или, в зависимости от местных традиций, иные по наименованию представительные органы; исполнительные органы, главы муниципального образования; органы территориального общественного самоуправления населения [3].
Глава 10 Устава Хабаровского края определяет местное самоуправление как форму осуществления народовластия (ст.52), определяет территориальную организацию местного самоуправления (ст.53), фиксирует полномочия органов государственной власти края в области местного самоуправления (ст.54) [9].
Закон Хабаровского края «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае» от 29.05.1996 года гласит, что местное самоуправление осуществляется на всей территории края в городских, сельских поселениях и на иных территориях. В границах территорий городских и районных муниципальных образований могут находиться другие муниципальные образования (районные в городе, поселковые, сельские и другие муниципальные образования). Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Данный закон раскрывает формы волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления (местный референдум, собрания и сходы граждан, народная правотворческая инициатива, муниципальные выборы и др.), определяет предметы ведения органов местного самоуправления, финансово-экономическую основу местного самоуправления в крае (муниципальную собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления), устанавливает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и контроль за их деятельностью [10].
В Уставе муниципального образования г.Комсомольска-на-Амуре в статье 4 определяется, что местное самоуправление в городе Комсомольске-на-Амуре осуществляется непосредственно населением и (или) через органы местного самоуправления, а также обозначены и раскрыты формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления [11].
Таким образом, местное самоуправление, хотя и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе всё же является частью публичной власти. Местное самоуправление действует в соответствии с конституциями и законами, а следовательно, оно производно от государства.
Взаимодействие государственных и муниципальных органов РФ
Государственный орган – это составная относительно самостоятельная часть аппарата государства, обладающая установленной законом структурой, осуществляющая функции государства и наделённая для этого властными полномочиями [19;35].
Проблема осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий с момента введения в Российской Федерации самого института самоуправления является одной из наиболее острых и актуальных как в теоретическом, так и в практическом плане [23;67].
Включение государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления, как показывает законотворческая практика, не требует специального механизма передачи. Федеральный или региональный законодатель в этом случае просто закрепляет в соответствующих законах государственные полномочия органов местного самоуправления. Так, например, глава 4 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями [3;ст.19].
В России передача большинства соответствующих государственных полномочий органам местного самоуправления произошла «де-факто», как результат замены системы местных государственных органов в лице городских, районных, районных в городах, сельских и поселковых Советов народных депутатов и их исполкомов на соответствующие органы местного самоуправления. Поскольку сама процедура передачи государственных полномочий органам местного самоуправления в нормативно-правовом исполнении отсутствует, то в научной лексике это явление обозначается термином «инкорпорация» (включение в свой состав, присоединение).
Таким образом, инкорпорированные государственные полномочия – это полномочия, исключенные из компетенции государственных органов в соответствие с действующим законодательством и переданные в компетенцию органов местного самоуправления. Основной причиной, в связи с которой осуществляется инкорпорация государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления, является необходимость децентрализации государственной власти, то есть политико-правового процесса перехода властных полномочий от централизованной подсистемы к децентрализованной в целях наиболее эффективного принятия и исполнения управленческих решений [23;67].
В силу подпункта 11 п.1 ст.6 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению местного самоуправления относится контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Согласно же ст. 70 Земельного кодекса РФ все земли в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населённых пунктов находятся в ведении представительных органов соответствующих административно-территориальных единиц, что позволяет органам местного самоуправления осуществлять в сфере земельных отношений помимо контрольных и иные распорядительные функции.
Сравнивая две указанные сферы компетенции органов местного самоуправления, можно сделать вывод, что, отличаясь по основанию возникновения и режиму использования, обе они непосредственно связаны с осуществлением государственных функций. Поэтому с точки зрения государственных интересов они имеют наиболее важное значение [22;46]. Вместе с тем, необходима разработка определённых ведомственных и отраслевых критериев для выяснения обоснованности передачи органам местного самоуправления государственных полномочий. Например, не вызывает сомнения необходимость осуществления органами местного самоуправления государственной функции, связанной с предоставлением и контролем за использованием государственных земель, поскольку муниципальная власть с разветвлённой сетью земельных комитетов и налаженной системой учёта земель оперативно решит на месте все земельные вопросы.
Статья Федерального закона от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне», согласно которой органы местного самоуправления вместе с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации организуют и обеспечивают воинский учёт и подготовку граждан РФ к военной службе, их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мобилизации; обеспечивают учёт и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств в целях обороны и т.п.
Однако в приведённом выше Федеральном законе «Об обороне» ни слова не говорится об источниках финансирования тех мероприятий, которые возложены Законом на органы местного самоуправления. То есть получается, что муниципальные органы должны самостоятельно изыскивать у себя резервы и источники на реализацию этих полномочий. При этом никаких оснований для обращения за предоставлением средств из государственного бюджета у органов местного самоуправления не имеется, поскольку подобные полномочия официально, как это положено по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» этим органам не делегировалась. Соответствующую позицию занимают судебные инстанции, которые привлекают муниципальные органы к ответственности за невыполнение возложенных на них государственных полномочий без учёта наличия, либо отсутствия у муниципальных образований материальных и финансовых средств [21;68].
Выход из этого положения видится в том, чтобы в самих законах, предусматривающих инкорпорацию государственных полномочий, признать необходимость финансирования их реализации из соответствующих государственных бюджетов. В отличие от порядка финансирования делегированных государственных полномочий, наделение которыми осуществляется с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, при инкорпорации государственных полномочий, учитывая её долговременный и безотзывный характер, достаточно будет определить конкретный бюджетный источник. В качестве примера можно привести процент отчисления какого-либо федерального или регионального налога, либо специальный внебюджетный фонд, обозначив целевое использование этого источника.
В процессе осуществления органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий зачастую возникает положение, когда при неизменности делегированных полномочий увеличивается интенсивность или объём их реализации. Данное обстоятельство следует расценивать как существенное изменение условий реализации, что должно повлечь за собой необходимую корректировку в сторону увеличения материального и финансового обеспечения [21;72].
Существует правило: если федеральные органы государственной власти передают какие-либо полномочия региональным органам, те в принципе могут их передавать дальше, то есть органам местного самоуправления. Иногда об этом прямо указывается в Федеральном законе о передаче конкретных полномочий. Характерный пример – Федеральным законом от 15 ноября 1997 №143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния, являющиеся полномочиями Российской Федерации, переданы органам государственной власти субъектов Федерации с возможностью дальнейшего делегирования органам местного самоуправления [12; 18].
Правовая конструкция, направленная на расширение участия органов местного самоуправления в решении государственных дел, закреплена федеральными законами от 31 декабря 2005 №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» и от 29 декабря 2006 №158-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий».
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
