37527 (597267), страница 8
Текст из файла (страница 8)
В США такая чрезвычайная сессия может быть созвана лишь по требованию президента. В Италии и Турции – по инициативе председателя палаты. В некоторых случаях внеочередную сессию можно созвать по требованию либо главы государства, либо главы правительства (Франция, Бельгия, Япония). В некоторых странах решения, принятые на чрезвычайной сессии, считаются временными и теряют силу, если не будут одобрены в течение 10 дней после открытия очередной сессии парламента.
Согласно законодательству практически всех стран мира, на сессии решаются все вопросы, относящиеся к компетенции парламента. Фактически парламентарии стараются решить все спорные и не спорные вопросы заранее, до сессии: во время заседаний фракций, комиссий, во время переговоров между партийными фракциями и т.д. То есть на сессию, как правило, выносятся вопросы уже подготовленные, по которым заранее известно, кто и как будет голосовать. Сессия – это, чаще всего, парадное оформление заранее решенных вопросов. Но, так или иначе, без проведения этого пленарного заседания, без проведения всех требуемых регламентом процедур, закон никогда не станет законом, поскольку все важные решения, которые принимает парламент, имеют вид закона или какого–то аналогичного акта. Для того, чтобы проект стал законом, он должен пройти все необходимые стадии. Эти стадии называются законодательным процессом.
Законодательный процесс или законодательная процедура
Законодательный процесс в разных источниках описывается по–разному. Называется разное число промежуточных стадий. По нашему мнению, есть четыре основные стадии законодательного процесса:
1. законодательная инициатива;
2. обсуждение законопроекта;
3. принятие законопроекта;
4. промульгация.
В других источниках, помимо названных, выделяют еще некоторые другие стадии. Например, в некоторых источниках, ссылаясь на то, что большинство западных парламентов двухпалатные, после принятия законопроекта палатой, называют стадию преодоления разногласий между палатами. После промульгации, т.е. утверждения и опубликования закона, называют еще проверку конституционности закона. В некоторых источниках, придерживаясь основной четырехзвенной структуры, стадию промульгации раскрывают и обозначают ее, как «санкционирование, промульгация и опубликование». Некоторые особенно дотошные исследователи называют не четыре или пять стадий, а гораздо больше. Но, на наш взгляд, все дополнительные стадии – это не основные этапы превращения законопроекта в закон, а технические или промежуточные подстадии, которые можно свести к четырем основным.
Для полноты картины мы приведем вариант законодательного процесса, который назван «Основными этапами прохождения законопроекта в Конгрессе США», в данном случае – когда законопроект начинает свою жизнь в Палате представителей. Полагаем, что это, возможно, самое подробное отображение законодательной процедуры, которую можно встретить. Эта схема включает девятнадцать пунктов:
1. Внесение законопроекта.
2. Отсылка в постоянный или специальный комитет.
3. Доклад комитета по законопроекту (обычно – после рассмотрения в комитете или подкомитете).
4. Внесение в календарь палаты (в расписание).
5. Рассмотрение комитетом всей палаты (включая дебаты, чтение поправок с лимитом в 5 минут для выступления).
6. Второе чтение законопроекта и обсуждение с правом внесения поправок.
7. Подтверждение текста законопроекта и третье чтение.
8. Принятие.
9. Передача послания о законопроекте в Сенат.
10. Рассмотрение Сенатом.
11. Возвращение законопроекта в Палату Представителей (с поправками или без поправок). А в случае отклонения – уведомление Палаты Представителей Сенатом об этом.
12. Рассмотрение в палате сенатских поправок.
13. Урегулирование разногласий в согласительном комитете.
14. Утверждение окончательного текста.
15. Проверка правильности текста соответствующим комитетом.
16. Подписание спикером и председательствующим в Сенате.
17. Передача президенту.
18. Одобрение или вето президента.
19. Действия в случае вето. Рассмотрение палатами текста, перенесение рассмотрения на определенный день или отсылка в комитет.
Кстати говоря, кроме этих девятнадцати пунктов, здесь могут быть и добавления, потому что 19–й пункт «Действия в случае вето» раскладывается еще на ряд дополнительных процедур.
Так или иначе, вернемся к классической четырехзвенной структуре законодательного процесса.
Первая стадия классической схемы законодательного процесса называется законодательной инициативой. Законодательная инициатива – это право органа или лица внести проект закона в парламент с тем, что этот проект будет обязательно рассмотрен палатой, и по нему будет принято решение. Правом законодательной инициативы в зарубежных государствах обладают депутаты, глава государства, правительство, ряд других органов и лиц. Круг субъектов законодательной инициативы в разных странах не одинаков. Например, в США и Великобритании формально, согласно букве закона, законопроекты могут вносить лишь депутаты. В необходимых случаях депутат сделает это по поручению главы государства или правительства.
В ФРГ, помимо депутатов Бундестага, право внести законопроект имеет высшая палата – Бундесрат. В ряде стран законодательную инициативу, чаще всего, реализует правительство или глава государства. Если обобщить все эти случаи, то можно построить следующую таблицу.
Круг субъектов законодательной инициативы
1. Члены парламентов. Такую инициативу можно назвать парламентской инициативой. В разных странах она может быть реализована по–разному. В большинстве случаев требуется определенный минимум депутатов (10, 15, 20). В некоторых странах право законодательной инициативы имеют только партийные фракции, а отдельные депутаты могут выступать лишь с поправками и замечаниями.
2. С законодательной инициативой может выступать глава государства – президент или монарх. В зависимости от этого она будет именоваться президентской инициативой или королевской инициативой.
3. С законодательной инициативой может выступать правительство, и тогда это будет именоваться правительственной законодательной инициативой.
4. С законодательной инициативой могут выступать избиратели, т.е. определенная категория граждан. Такая инициатива именуется народной инициативой. Формально любой гражданин может обратиться в парламент с письмом, обратиться с петицией с предложением о принятии закона. Но если это отдельный гражданин, то его письмо могут рассмотреть, но, скорее всего, могут не рассматривать. Для того чтобы народная инициатива стала обязательной, требуется собрать определенное количество подписей (как правило, немалое количество). В Италии, Испании, Швейцарии такая инициатива предусмотрена. В Италии нужно собрать не менее 50 тысяч подписей, а в Испании – в десять раз больше (500 тысяч).
Если взглянуть на то, сколько требуется подписей депутатов (например, в ФРГ не менее 15, Японии – 20 депутатов в Палате Представителей и 10 депутатов в Палате Советников), можно провести какие–то параллели. Подразумевается, что за каждым из депутатов стоит несколько десятков тысяч избирателей и, стало быть, здесь тоже требуется концентрированное мнение – или пятьдесят (100) тысяч голосов или подписей избирателей, или 15–20 депутатов, за которыми стоит несколько десятков тысяч избирателей.
5. В ряде стран субъектом законодательной инициативы могут быть высшие судебные органы. Такая законодательная инициатива называется судебной инициативой.
6. C законодательной инициативой могут выступать органы, представляющие территориальные интересы. Это могут быть законодательные органы субъектов федераций (законодательные органы кантонов Швейцарии, законодательные собрания Мексики, областные советы в Италии, представительные органы автономий и т.д.). Однако круг вопросов, по которым они могут вносить законопроекты в парламент всей страны, ограничен. Они могут вносить предложения по вопросам, относящимся только к их компетенции и связанным с их проблемами.
Чаще всего, реализует свою законодательную инициативу правительство. В ряде стран 90% и более законопроектов вносятся правительством. Это практически все страны Западной Европы.
Нужно сказать также, что реализация законодательной инициативы должна иметь определенную форму. Законодательная инициатива не может выражаться в виде пожелания. Законодательная инициатива – это очень конкретное действие. Законодательная инициатива должна иметь вид законопроекта, который имеет определенную юридическую форму. Кроме всего прочего, иногда еще требуется пояснительная записка, а в некоторых случаях – еще и финансовое обоснование расходов, которые могут быть вызваны принятием этого закона.
Говоря о народной инициативе, можно добавить, что в некоторых штатах США, для того чтобы внести законопроект в законодательное собрание штата, требуется собрать от 3 до 5% процентов подписей от численности населения этого штата. Вообще, хотя народная инициатива закреплена в ряде стран, реально реализовалась она несколько раз в Италии. В Австрии был только один случай в 1964 году. В Швейцарии время от времени такие подписи собирались и проекты вносились, но ни один законопроект, появившийся по инициативе граждан, не был принят.
Вторая стадия законодательного процесса – это обсуждение законопроекта. Как правило, эта стадия делится на подстадии, которые называются чтениями. Чтений бывает не менее двух, иногда и больше (3, 4). Первое чтение в зале заседаний – это, как правило, принятие законопроекта к рассмотрению и объявление его названия. То есть спикер на пленарном заседании объявляет о том, что принят к рассмотрению законопроект, оглашает его название и называет также, кем данный законопроект внесен. После этого законопроект передается на рассмотрение специальных парламентских комитетов либо комиссий (таков порядок в ФРГ и Англии). В некоторых странах первое чтение начинается только после предварительного обсуждения комиссиями (Франция и Италия).
Обсуждение проекта на комиссиях обычно входит в процедуру чтения. Комиссии работают в закрытом порядке, и свое мнение высказывают в виде сформулированного письменного заключения, пояснительной записки или какого-то иного документа.
В большинстве западных стран комиссии имеют право не рекомендовать законопроект для рассмотрения, отклонить его, и иногда первым чтением и заканчивается жизнь законопроекта. Есть разные способы и поводы прекратить его существования. Обжаловать такой «приговор» практически невозможно. Мы уже отмечали, что не зря американцы называют комитеты своего Конгресса «кладбищем законопроектов».
В ряде стран комиссии могут внести в законопроект поправки и изменения. Иногда такие поправки изменяют суть проекта до такой степени, что он превращается в полную свою противоположность.
Если представить счастливую судьбу какого–то законопроекта, когда комиссия обсудила, рассмотрела проект и существенно его не изменила, то после этого, она докладывает об этом на сессии. Доклад комиссии после рассмотрения – входит уже во вторую стадию (второе чтение). Вначале идет доклад лица, выступающего от имени субъекта, который внес законопроект. После этого – заключение комиссии, которая рассматривала его по поручению парламента.
Суть второго чтения сводится к тому, что депутаты выслушивают сообщение представителя автора проекта и заключение комиссии и высказывают свое мнение по ним. Они могут вновь вернуть законопроект для дополнительного изучения комиссией (той же или другой), если им что–то не ясно, а также могут вносить поправки и дополнения. В некоторых странах не предусмотрено изучение законопроекта комиссиями (передача в комиссии) после первого чтения. Первое чтение в этом случае – это только объявление названия проекта, после чего сразу же начинается второе – предварительное рассмотрение законопроекта на сессии и обсуждение его важнейших положений. Но такой порядок все–таки более редкий.
В любом случае, мнение парламентских комитетов и комиссий по законопроекту обязательно. Это неотъемлемый элемент законодательного процесса. Если первое и второе чтение были практически одновременны, то при передаче проекта в комиссию свое предварительное мнение направляет парламент, т.е. делается выписка из стенограммы выступлений и т.п., для того, чтобы это мнение также учитывалось комиссией.
Если судьба законопроекта складывается благополучно, то, скажем, после вторичного рассмотрения комиссией может начаться третье чтение. Как правило, третье чтение, – самое подробное. Это постатейное обсуждение и изучение законопроекта на пленарном заседании. Во время третьего чтения могут применяться разные методы, чтобы ускорить или замедлить принятие законопроекта. Например, спикер может применять прием, который называется «кенгуру». Суть этого метода в том, что какие–то поправки обсуждаются, а какие–то он решает пропустить, то есть как бы «перепрыгнуть» их, подобно кенгуру. Иногда устанавливается конкретное время для обсуждений, и, если кто–то не успел выступить – его мнение не учитывается. Самый немилосердный способ затягивания времени называется «флибустьерством» и применяется в США в Сенате, когда сенаторы (время их выступления не ограничивается) выступают очень долго, стараясь затянуть время и сорвать третье чтение, тем самым не допустить принятие законопроекта.
Нужно сказать, что правительственные законопроекты в большинстве стран имеют преимущество. Во Франции, например, они могут голосоваться без прений. Правительство заранее договаривается с большинством фракций или депутатов, и в качестве срочного и важного правительственного законопроекта он вносится и сразу же голосуется.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
