34136 (597217), страница 6
Текст из файла (страница 6)
В самом деле, управляющий во многом выполняет функции, аналогичные полномочиям "сильного мэра", но в отличие от последнего он освобожден от квазиполитических (церемониальных) функций. Институт мэра сохранен, но имеет в основном рудиментарный характер: в качестве primus iпtеr рeris мэр председательствует в небольшом по составу совете, он лишен права вето и каких-либо существенных административных полномочий.
Специфика системы "совет - управляющий" заключается в том, что ее можно интерпретировать как в терминах дуалистической, так и триалистической модели управления. В последнем случае, система приобретает следующий вид: представительное собрание - управляющий - мэр. Роль последнего как политического арбитра между двумя первыми органами неизбежно возрастает в тех муниципалитетах, в которых увеличивается бремя социальных, этнических или расовых проблем.
К достоинствам этой системы следует отнести (1) высокий профессионализм администрации, поскольку управляющий, будучи профессиональным менеджером, старается подбирать своих сотрудников на основе не политических, а деловых качеств; (2) стремление освободить сферу обыденного, рутинного управления от контекста политической борьбы, т.е. сознательное стремление при любых обстоятельствах отделять управление от политики. (З) принципиальная возможность использовать институт мэра в качестве инструмента политического арбитража при возникновении разногласий между советом, с одной стороны, и управляющим, с другой;
К недостаткам этой системы следует отнести (1) технократическую природу принципа системы "совет - управляющий" (ввиду этого данный принцип малопригоден для муниципалитетов с острыми этническими, социальными и экономическими проблемами); (2) практическую нелигитимность управляющего и тем более его ближайших сотрудников – технократов (данное обстоятельство, в частности, значительно ослабляет позиции управляющего, как в отношении совета, так и в отношении "церемониального мэра").
1.7 Системы местного управления (Германия и Франция)
Коммунальное право континентальной Европы всегда радикально отличалось от аналогичного права англо-американской традиции. В Великобритании и США и теоретики, и практики вполне в духе common law намеренно не различали государственное управление, с одной стороны, и местное самоуправление, с другой. Напротив, местное самоуправление в континентальной Европе со времен Французской революции 1789 г. и отчасти доныне понимается как "свобода от или против государства". Правда, следует отметить, что антиэтатистские тенденции идеологии местного самоуправления в настоящее время не имеют существенного влияния. В этом смысле интересна эволюция постмонархических реформаторов Франции, которые очень скоро из "почти анархистов" превратились в убежденных государственников. Поэтому они постарались нейтрализовать исходный радикализм тезиса о том, что французские коммуны должны быть "свободны от государства".
В Германии известный прусский реформатор барон фон Штайн и вовсе отказался от якобинского понимания коммунального управления и выдвинул контридеологему. Фон Штайн понимал местное самоуправление как "свободу в государстве". В Прусском Городском Уложении от 19 ноября 1808 года фон Штайн определяет смысл местного самоуправления следующим образом: "Гражданское (т.е. полноправное - С.К.) население приобретает неделимое право управлять делами своего сообщества. Все воздействие государства ограничивается лишь надзором за тем, чтобы ничто не предпринималось против цели государства и чтобы соблюдались действующие законы" 42.с. 15.
Таким образом, в континентальной Европе в отличие от Великобритании и США для местной власти были изначально характерны элементы дуализма управления. Так, соответствующие институты, например, во Франции la tutelle (="опека"), в Германии die Aufscht (="надзор"), изначально обеспечили соприсутствие власти государственных органов на уровне коммунального самоуправления. Итак, коммунальноя власть в континентальной Европе по необходимости носила дуалистический характер. Дуализм вообще был характерен для местного управления и средневековой Европы. В этой связи представляет интерес традиционное для свободных городов европейского Средневековья магистратское управление.
Магистратская система местного управления
Классический вариант этой системы управления напоминает англоамериканскую модель "сильный совет - слабый мэр". Другими словами, классическая магистратская модель является континентальным аналогом системы верховенства представительного органа. Следовательно, в магистратской модели традиционного типа председатель совета является лишь primus inter pares вся власть сосредоточена в самом совете. Отличие от англо-американской модели "сильный совет - слабый мэр" заключается лишь в том, что магистратская система является бикамеральной и следовательно имеет двух председателей.
Помимо городского собрания (="большого совета") действует еще и магистрат (="малый совет"), которому и принадлежат основные полномочия действительной власти. С теоретической точки зрения классическая магистратская модель представляет собой попытку совмещения двух элементов управления:
1) Демократического (=городское представительное собрание) и
2) олигократического (="совет патрициев"). При этом монократический орган (председатель соответствующего совета) играл второстепенную роль, т.е. выполнял в основном координирующие и представительные функции.
Основной недостаток классической магистратской модели заключается в том, что рано или поздно она по инерции трансформируется и приобретает квази-монистический характер. Образно говоря, монократический элемент управления (председатель большого или малого совета) может "мстить" за свое неполноценное присутствие двояким образом:
1) поскольку магистратская система предусматривает для каждого совета особого председателя, то они, будучи ограничены во власти внутри соответствующего коллегиального органа, могут направлять свою энергию вовне. Как персонифицированные политические антиподы они в отношении друг друга могут избрать стратегию постоянного конфликта;
2) ввиду необходимости смягчения указанного персонифицированного конфликта, магистратская система объективно тяготеет к рецепции института персональной унии. Другими словами, рано или поздно вместо двух примерно равнозначных "слабых председателей" появляется один "сильный бургомистр", который и сочетает функции председателя магистрата с полномочиями главы местной администрации. При этом "большой совет" сохраняет своего отдельного председателя в его прежнем качестве простого координатора заседаний. Бургомистр (он же председатель "малого совета") со временем объективно приобретает малопрозрачные и неподконтрольные полномочия, которыми в классической магистратской системе не обладал ни один из двух председателей;
В настоящее время классическая магистратская модель в чистом виде уже нигде не существует. В современной Германии, а именно в землях Гессен, Бремен и в городских общинах земли Шлезвиг-Хольштайн, действует т.н. квази-магистратская система (unechte Magistratsverfassung). Так же, как и в классической магистратской системе, современный немецкий магистрат ("малый совет", "верхняя палата") является важнейшим органом местного управления. Магистрат в основном состоит из сотрудников, работающих на профессиональной основе, которые возглавляются бургомистром. Последний является председателем магистрата и в качестве главы местной исполнительной власти избирается из состава "большого совета' Таким образом, глава местной администрации одновременно является главой магистратами не собрания городских представителей (="большой совет"). В последнем избирается особый председатель, наделенный церемониальными функциями.
Среди достоинств современной квази-магистратской системы следует назвать:
1) механизм т.н. двойного сита, или двухступенчатого отбора членов магистрата, которые сначала избираются населением в городское собрание (="большой совет"), а затем уже в магистрат. Если первый уровень отбора является чисто политическим, то при выборах магистрата очень важное значение приобретают деловые и профессиональные качества претендента в "малый совет"(="городское правительство");
2) принцип двухступенчатого положительного конфликтам именно (1) между "большим советом" и "малым советом"; (2)между председателем "большого совета", с одной стороны, и бургомистром в качестве главы магистрата, с другой;
З) механизм многоступенчатого непосредственного контроля за: (1) Деятельностью бургомистра со стороны магистрата; (2) деятельностью магистрата со стороны городского собрания ("большого совета"); (З)деятельностью городского собрания со стороны местного населения;
Среди недостатков магистратской системы следует отметить:
1) присущий магистрату технократический стиль управления, т.е. определенный иммунитет (и в тенденции безразличие) членов "городского правительства" по отношению к политическим требованиям местного населения, поскольку магистрат не несет непосредственной солидарной, ни персональной ответственности перед гражданами;
2) возможность негативного (деструктивного) конфликта между главными органами магистратской системы, особенно "большим советом" и "малым советом".
Квази-бицефальная система управления
Среди наиболее распространенных моделей местного управления в континентальной Европе следует отметить квази-бицефальную систему. В отношении данной системы, на наш взгляд, предварительно следует осуществить процедуру, которую Конфуций называл "исправлением имён". Дело в том, что квази-бицефальная система формально-юридически считается дуалистической, т.е. включает в себя "только" (1) Коллегиальный орган (совет представителей) и (2) монократической орган (главу администрации). Однако фактически речь идет о триалистической системе управления. К двум перечисленным органам управления по ряду причин следует добавить третий элемент, а именно аппарат администрации как олигократический орган. Последний обладает относительной автономией не только по отношению к представительному собранию, но и по отношению к главе администрации. Триалистическая квази-бицефальная система представлена двумя основными типами, которые условно можно назвать "германским" и "французским".
Квази-бицефальная система смешанного управления (Германия)
Повторяем, что речь идет о латентной триалистической системе, которая получила широкое распространение в Федеративной Республики Германия. От уже рассмотренной магистратской модели она отличается отказом от принципа бикамерализма, согласно которому основной орган местного управления подразделяется на "большой совет" и "малый совет". В рамках рассматриваемой системы первичная компетенция последовательно распределяется не между двумя, а между тремя органами: (1) представительным советом - (2) главой местной администрации - (3) аппаратом администрации.
Третий (олигократический) элемент управления является латентным. Другими словами, формально-юридически в качестве самостоятельных органов признаются лишь представительное собрание (=демократический институт) и глава администрации (=монократический институт). Тем не менее, повседневная, рутинная власть на муниципальном уровне распределяется не между представительным собранием и главой администрации,а между этим последним и, как правило, малоизвестными олигократами из муниципалитета.
Местная администрация в Федеративной Республике Германия представлена двумя основными типами "олигократа": (1) специалистом, работающим на профессиональной основе; (2)депутатом представительного собрания, избранным или кооптированным в администрацию для осуществления деятельности в соответствии со своей основной специальностью на непрофессиональной основе (Nebenbeamter или Enrenbeamter). Основное отличие между этими типами заключается в том, что Nebenbeamter в отличие от Hauptbeamter не состоит на государственной службе. Депутаты-специалисты, работающие по профилю в местной администрации на непрофессиональной основе, не получают регулярного жалованья, а получают лишь умеренную компенсацию в связи с расходами в рамках их коммунальной деятельности, включая компенсацию за упущенную выгоду.
Специфика немецкого варианта триалистической системы заключается в последовательном соблюдении принципа смешанного, или синтетического управления. Данный принцип следует понимать двояко. Во-первых. согласно этому принципу община=Gemende или округ =Кгeis на соответствующей территории и в контексте т.н. собственного круга полномочий =eigener Wirkungskreis. осуществляют все функции 1 коммунального и 2 супра-коммунального характера. Отсюда, глава соответствующего территориального коллектива при решении любого вопроса совмещает функции 1главного администратора местного сообщества и 2 фактического представителя интересов государства. Таким образом, здесь на одном и том же уровне управления совмещаются локальные и государственные интересы.
Во-вторых, согласно принципу синтетического управления местное сообщество может действовать не только как самоуправляющаяся единица, но и как орган государственного управления. Это означает, что община не может действовать лишь на основе приоритета собственных задач и обязана осуществить "как свои собственные" делегированные государственные полномочия. Отличие между собственным и делегированным кругом полномочий заключается, прежде всего, в том, что исполнение делегированных государственных функций подлежит режиму внешнего финансирования, а также режиму ограниченного административного надзора со стороны государства. В любом случае, принцип синтетического управления означает необходимость сочетать демократические принципы управления с монократическими при решении любого вопроса.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
