104553 (590877), страница 6
Текст из файла (страница 6)
Наряду с общим контролем законности, осуществляемым префектом, на местное самоуправление распространяется специализированный финансовый контроль, который осуществляется региональными счетными палатами, которые контролируют финансовую правомерность и законность всех финансовых операций местных сообществ, осуществляют общий контроль хозяйственного управления (рациональность, целевое использование кредитов и субвенций и другие.
Аналогичной французской является итальянская система местного управления. Территория Итальянской Республики разделена на 20 регионов (regioni), пять из которых имею особый статус (statuto speciale), а остальным - обычный статус (Регион с особым статусом Трентино-Альто-Адидже разделен на две автономные провинции, каждая из которых обладает всеми правами региона с особым статусом. Низшим уровнем местного управления являются коммуны (comuni). Все провинции и коммуны обладают единым унифицированным статусом, в них существуют органы самоуправления, представленные советом, джунтой (giunta) - коллегиальным исполнительным органом, избираемым из состава совета, - и главой исполнительной власти. В коммунах глава исполнительной власти - синдик (sindaco); избирается путем прямых всеобщих выборов и является одновременно председателем коммунального совета и джунты. Провинцию возглавляет президент провинции, избираемый всенародно и являющийся руководителем исполнительной власти. Наряду с эти провинциальный совет избирает своего председателя. Как и во Франции, комиссар региона осуществляет контроль за деятельностью органов самоуправления и руководит отраслевыми службами государства на территории провинции и региона [22, c.58] .
2.4 Германская и скандинавская модели местного самоуправления
Германская и скандинавская модели, основанные на романо-германских правовых принципах, все же стоят особняком и формируют своеобразный мост, по которому осуществляется переход от романской к англосаксонской макросистеме. Для стран этой смешанной макросистемы характерна большая самостоятельность органов местного самоуправления в оперативных вопросах, и одновременно крайне незначительные правовые гарантии, что позволяет сблизить их с англосаксонской системой. Однако, в отличие от британской модели, местная власть в этих странах значительно больше интегрирована в государственный механизм, где государство уменьшает полномочия своих органов на местах в пользу самоуправления. Однако внутри существуют значительные различия между моделями [31 c.369].
Так, Основной закон Германия гарантирует существование местного самоуправления (общин) и основные права органов местной власти. Деятельность органов местного управления регулируется Конституциями, Положениями о местном управлении и отдельными законами земель. Органы местного самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. Общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности.
Рассмотрим характерные для Германии модели местного самоуправления – общины, магистратуры, бургомистерские, модель района, города-района, система комитета, директората, ландрат и другие [7, c.18-21]. Общины (Gcmcindcn) являются базовой единицей местного самоуправления, формируются путем прямых, равных и всеобщих выборов [7. c.43]. Модель магистрата (Magistratsverfassiing ) традиционно используется в городских поселениях. Модель бургомистра (Bugermeisterverfassung) как организации местного самоуправления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна и воспроизводит институциональную организацию французских коммун. Южногерманская бургомистерская модель местного самоуправления характерна для Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберга и в большинства земель бывшей ГДР. Как правило, применяется мажоритарная система выборов Модель район, город-район, (Kreis или Landkreis) традиционно рассматриваются в немецком праве и управлении как объединения общин. Сущность района как органа самоуправления - в его триединстве: это одновременно местное самоуправляющееся сообщество, союз составляющих его общин и совокупность территориальных служб земли. Система местного самоуправления в виде комитета действует в землях Гессен и Шлезвиг – Гольштейн. Районное собрание формирует коллегиальный исполнительный орган. Система ландрата - земли Рейнланд - Пфальц и Саар. Ландрат как модель местного самоуправления характерна для южногерманской части - Баварии и восточных земель. Система директора как модель местного самоуправления характерна для Нижней Саксонии, Северной Рейн-Вестфалии. Три территориальных образования - агломерации Бремена, Гамбурга и Берлина - имеют одновременно статус общин и земель (т.е., субъектов федерации), концентрируя па одном уровне управления полномочия всех трех типов сообществ. Компетенции и средства их выполнения. В зависимости от уровня правового регулирования выделяют три уровня полномочий самоуправляющихся сообществ: собственные полномочия, опирающиеся на принцип общей компетенции; обязательные полномочия, выполнение которых предписано законом; делегированные полномочия. И обязательные, и необязательные полномочия являются собственными: органы самоуправления обладают исключительным правом их реализации, равно как и ответственностью за их выполнение. Однако различия между обязательными и факультативными полномочиями очень существенны: список обязательных полномочий содержится в Конституциях и иных нормативных актах земель и их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет за собой судебную и административную ответственность. Местные финансы формируются за счет классических источников: налоги и сборы, государственные трансферты, доходы от экономической деятельности и плата за оказанные услуги, займы [45, c.112]. Собственные налоги общин складываются из двух основных составляющих: поземельный налог и промысловый налог (налог на предпринимательскую деятельность и частную практику). Налоги и сборы на потребление - налог на спектакли, сбор за право розлива спиртных напитков, сбор с владельцев собак и лошадей, лицензионный сбор за рыбную ловлю, целевой налог для содержания пожарной охраны, сбор за второе жилище, налог на моторные лодки и катера и другие [45, c.132]. Районы не имеют исключительных собственных налогов. В немецкой системе публичного управления - и, в частности, местного управления - особую роль играет понятие финансового выравнивания. Суть выравнивания заключается в перемещении финансовых средств между разными территориальными сообществами (включая земли и федерацию) с целью более равномерного распределения средств между сообществами, при этом стирается грань между государственными трансфертами и налоговыми поступлениями. Процедуры выравнивания включают в себя следующие перемещения средств: общины перечисляют в земельный и федеральный фонды выравнивания, в равных пропорциях часть некоторых налогов (до 15%); земли, используя фонд выравнивания, направляют в общины и районы общие дотации (3/4 трансфертов), либо целевые субвенции (1/4 трансфертов). Организация выполнения компетенций. В Германии традиционно развито сотрудничество между общинами, направленное на более эффективную реализацию компетенций. Существует несколько форм сотрудничества. Рабочие сообщества (kommunale Arbeitsgemeinschaft) не имеют статуса юридического лица, могут формироваться каких-либо ограничений, не имеет полномочий и финансов. Публично-правовое соглашение (offenllich-rechtlicher Vertrag) опирается на договор, заключенный между несколькими общинами. В рамках договора часть полномочий может быть делегирована одной из общин другими, с передачей соответствующего финансирования. Эта форма сотрудничества применяется в основном между городом и окружающими его сельскими общинами, либо при наличии общины, обладающей специфическими ресурсами. Объединение общин (Zwerkverband) формируется на основе закона земли и может быть как добровольным, так и обязательным. Сообщество общин (Verwaltungsgemeindschaft, Samtgemeinde, Amter, Verbandsgemeinde - в разных землях) является наиболее распространенной формой сотрудничества между небольшими общинами [7, c.59]. Прямое государственное управление и контроль осуществляются на нескольких уровнях. Контроль за законностью принимаемых местными органами самоуправления решений осуществляется государственной администрацией общей компетенции вышестоящего уровня. Финансовый контроль за деятельностью органов самоуправления делится на два вида: внутренний и внешний. Внутренний контроль за регулярностью и законностью финансовых операций осуществляет ревизионное управление местного сообщества. Внешний финансовый контроль осуществляется управлением контроля за законностью.
Местное самоуправление Австрии, Бельгии и Нидерландов также относится к модели местного самоуправления германской правовой семьи очень близко по структуре и основным принципам организации к системе местных органов власти в Германии. Особенностью австрийской национальной системы является большая централизация управления - как за счет активного и непосредственного вмешательства федерального правительства в регулирование вопросов местного управления, так и за счет значительной централизации управления на уровне провинций (субъектов федерации). Местное управление в провинциях гораздо более унифицировано, чем в Германии. Федеральная Конституция регулирует обязательность существования органов местного самоуправления, структуру, их полномочия и формы контроля за их деятельностью. В Австрии существует лишь один законодательно признанный уровень местного самоуправления, формируемый общинами (Orstgemeinden). Низшим уровнем территориальной организации в Бельгии, например, представлен весь спектр органов местного управления. Полномочия и их выполнение. Особенностью распределения полномочий между разными уровнями управления в Дании, например, является следующий парадокс: в законе о местном управлении отсутствует перечень дел местного значения и, шире, компетенций органов местного самоуправления. Это делает очень условными правовые гарантии местного самоуправления, но обеспечивает гибкость регулирования. Другая особенность, характерная для всех стран скандинавской системы - управление максимально децентрализовано с точки зрения исполнительской сферы деятельности деятельности. Фактически у государства нет исполнительских полномочии и оперативного управления в области здравоохранения, социального обеспечения, образования, регулирования занятости, экологической политики и других. Действует многоуровневая система финансового выравнивания, среди критериев перераспределения ресурсов - фискальный потенциал, доля в общем населении специальных категорий лиц, (пенсионеров, молодежи, школьников и т.д.), доля в населении коммуны иммигрантов и так далее.
Таким образом, в современном мире, в западных демократических государствах сегодня функционирует несколько макросистем местного управления: британская, романская, американская, германская и скандинавская, кроме того, в качестве самостоятельных моделей (систем) можно рассматривать местное самоуправление в Японии, Китае, Индии, в Африке, в странах Восточной Европы другие. Некоторые ученые полагают, что в рамках макросистем существует около 200 национальных моделей (систем) местного самоуправления. Безусловно, мировой опыт развития и совершенствования местного самоуправления непременно должен и может быть использован в России.
3. ПЕРПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
3.1 Направления и факторы развития и совершенствования местного самоуправления
Возрастание динамики социально-экономического развития, перемены политики, экономики, информатики, техники, науки, глобализация и интернационализация процессов во всех сферах ведут к взаимовлиянию и обогащению теории и практики развития местного самоуправления в различных странах. Направлениями совершенствования местного самоуправления являются организация муниципальной службы, структурные элементы, формы демократии, технологии работы, правовое обеспечение, содержание, состав и формирование муниципальной собственности, административные и управленческие проблемы, формы и методы контроля местного самоуправления, приспособление к меняющимся условиям различны и многие другие, важно чтобы они происходили в направлении развития демократических институтов самоуправления.
Исходя из зарубежного опыта направлениями и факторами развития местного самоуправления, на наш взгляд, должны стать, изменения происходящие внутри самих систем: новые структуры, новые технологии управления, новая структурная организация, а также преобразования, связанные с инновационным, технологическим обеспечением управления местного самоуправления, сочетание модернизации и конструктивного консерватизма, позитивное государственное воздействие на процессы социально-экономических, административных, организационных отношений в обществе, тактика эволюционного развития общественных отношений.
Темпы и масштаб, процесс преобразований изменений должны носить комплексный характер – в структуре институтов местного самоуправления, органах управления, структуре и содержании правовых норм, коммуникационных связях, в структуре интересов, ценностей, предпочтений зависят от конкретной ситуации. Обнаружение, идентификацию существующих проблем есть реактивная форма совершенствования, активная же - ориентирована на выработку определенной стратегии.
Так, исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Разделение полномочий между РФ и субъектами определено в статьях 71-73 Конституции РФ, которая определяет два уровня юрисдикции: ведение Российской Федерации; совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов [27, c. 21].
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
