35705 (587867), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Острая необходимость в принятии специального федерального закона об опеке и попечительстве, который собрал бы воедино положения об опеке и попечительстве и четко установил бы права, обязанности и ответственность органов опеки и попечительства, опекунов и попечителей, назрела давно. Принятый Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» должен дать новые механизмы к осуществлению опеки. В отношении детей эти механизмы должны работать так, чтобы как можно меньше детей попадало в дома ребенка, в детские дома, а приемную семью находили бы в России. Чтобы было ясно, о каких механизмах идет речь, обозначу лишь некоторые из них.
Если обратиться к недавней отечественной истории, то благотворительность, тесно связанная с историей попечительства, получила официальное признание в силу указов 1775 года («Учреждение о губерниях», с разрешением частным лицам и обществам устраивать благотворительные общества) и 1869 года (Высочайшее предписание Министерству внутренних дел утверждать уставы общественных и частных благотворительных заведений и получать ежегодные отчеты об их деятельности). Со второй половины XIX века сохранились документы о деятельности в Нижегородской губернии благотворительных обществ в различных сферах общественной жизни.
С середины XIX века сохранились документы Нижегородского губернского попечительства детских приютов, относившегося первоначально к ведомству учреждений императрицы Марии, а с начала XX века входившего в систему Министерства внутренних дел. Председателем этого органа по должности был губернатор. В состав попечительства входили также вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, директор народных училищ, председатель губернской земской управы, городской голова, директора приютов и жены высших губернских чиновников. Губернское попечительство опиралось на сеть уездных попечительств детских приютов. Состав уездных органов был аналогичным: уездный предводитель дворянства, полицейский исправник, городской голова и др. чиновники. В состав попечительств включались представители купечества и интеллигенции на правах «почетных членов», с уплатой ежегодного взноса и после утверждения начальством [58].
Попечительства решали вопросы финансово-хозяйственного содержания приютов (отопление, освещение, одежда и питание для воспитанников), рассматривали ходатайства о помещении в приюты, о поощрении служителей приютов и жертвователей. Для особо активных членов попечительств предусматривались поощрения в виде благодарности «с распубликованием», повышения по службе, медали.
Бюджет попечительств детских приютов формировался преимущественно из казны и частично от благотворительной деятельности. Известны случаи, когда некоторые государственные учреждения брали часть расходов по содержанию приютов на себя (например, губернское управление акцизными сборами).
Большинство обществ занимались социальной защитой малоимущих: «Нижегородское общество вспоможения бедным», общества попечения о детях, «Кружок христианской помощи бедным детям во имя св. Филарета Милостивого» и др. Некоторые общества носили чрезвычайный характер, с финансированием в том числе и за счет казны, например Нижегородский губернский благотворительный комитет, активно действовавший в период голода 1892 года. В состав этого комитета входили губернатор Н.М. Баранов (председатель), епископ, ряд видных чиновников губернского правления, представители купечества (в частности, Н.А. Бугров, П.И. Лельков), интеллигенции (В.Г. Короленко), земства (Н.Ф. Анненский), врачи и др. Комитет организовывал открытие бесплатных народных столовых, выдачу ссуд деньгами и зерном для нуждающихся, контролировал отправку медикаментов (через общество врачей), всемерно поощрял пожертвования.
Пожертвования делались в двух формах: либо целевая передача какой-либо суммы, либо деньги помещались в банк, а процент с вклада шел целенаправленно на содержание приюта, богадельни и т.д. (например, приют О.В. Кутайсовой содержался в том числе и на фиксированный процент с ее капитала, помещенного в Александровский Дворянский банк) [58].
В дореволюционной России все нормы института опеки и попечительства располагались в гражданском законодательстве. Это не вызывало у ученых сомнений в целесообразности, хотя в 1912 г., например, М. Ошанин высказал мнение, что «призрение вообще, и в частности, покинутых детей представляет собою такого рода вопрос, который не может быть отнесен к чьей-либо определенной специальности» [54, с.3].
Позже, как уже указывалось, нормы об опеке меняли свое место. В советской литературе первоначально отмечалась искусственность размещения этих норм в семейном законодательстве, хотя аргументы при этом приводились довольно спорные. Так, А.Г. Гойхбарг считал, что опека отдалилась от семьи и забота о детях перестала быть только семейным делом [14, с. 129]. При этом помещение правил об опеке в Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве он объяснял «соображениями законодательной техники». Но со временем принадлежность опеки семейному праву перестала оспариваться. Так, в 1966 г. А.И. Пергамент отмечала распространение «взгляда на опеку как на институт семейного права» [55, с. 10]. Однако, например, Г.М. Свердлов считал, что «институт опеки и попечительства в целом рассматривается наукой гражданского права (в связи с вопросом о дееспособности физического лица). В семейном же праве вопросы опеки и попечительства рассматриваются лишь в той мере, в какой они касаются детей и семьи» [63, с. 81].
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, а также КоБС РСФСР 1969 г. сохранили положения об опеке и попечительстве. В ГК РСФСР 1964 г. (в соответствующих положениях о дееспособности граждан и о деликтах) присутствовали лишь несколько отдельных норм об опеке. В науке этого периода не был выработан единый подход к определению места института опеки и попечительства. В.А. Рясенцев полагал, что законодательство об опеке и попечительстве как особая совокупность норм «включает семейно-правовой и гражданско-правовой институты опеки и попечительства» [62, с. 11]. Таким образом, он допускал одновременное существование двух институтов опеки и попечительства, с чем нельзя согласиться, поскольку и гражданско-правовые, и установленные семейным законодательством обязанности опекунов охвачены общей задачей, общим назначением.
Необходимо отметить непоследовательность позиции Н.М. Ершовой по этому вопросу. Так, в 1971 г. она называла опеку и попечительство самостоятельным институтом советского права [22, с. 5], а в 1977 г. предлагала определять его как часть семейного права (его институт), отмечая, что «в гражданском законодательстве нормы об опеке и попечительстве не образуют обособленного автономного раздела, поскольку они входят составным элементом таких институтов гражданского права, как дееспособность, представительство, сделки, возмещение вреда» [23, с. 47]. В то же время уже в 1984 г. ею высказана мысль о том, что опеку и попечительство следует считать «комплексным разделом семейного и гражданского права» [24, с. 10]. Все эти взгляды, разумеется, базировались на ныне утративших силу нормах, поэтому с позиции нового законодательства анализируемые мнения отчетливо представляются ошибочными.
Принятие первой части Гражданского кодекса Российской Федерации [9], в которой содержится десять статей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, ознаменовало «уход» института из семейного законодательства. Окончательно это перемещение состоялось с введением в действие СК РФ, гл. 20 которого носит название «Опека и попечительство над детьми», что соответствует п. 1 ст. 31 ГК РФ.
Однако во мнениях современных правоведов по вопросу о месте системы норм об опеке и попечительстве единство не обнаруживается. И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом [31, с. 99], А.М. Нечаева, отмечая рассредоточение норм об опеке и попечительстве в гражданском и семейном законодательстве и не находя в этом никакого противоречия, указывает: «ГК рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а для СК - это, прежде всего, форма устройства детей, оставшихся без родительской заботы» [32, с. 449]. Тем самым А.М. Нечаева, по-видимому, допускает принадлежность норм об опеке и попечительстве одновременно двум отраслям законодательства. Во всяком случае, такая позиция является неопределенной, поскольку допускает совмещение различных понятий.
Действительно, СК РФ рассматривает опеку и попечительство как форму устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают определенное место в структуре кодекса.
Л.М. Пчелинцева полагает, что институт опеки и попечительства является комплексным, поскольку «основан на нормах не только семейного, но и гражданского права, а также административного права» [59, с. 492]. Соглашаясь в принципе с оценкой системы норм об опеке как комплексного института, хотелось отметить определенную неточность предложенной Л.М. Пчелинцевой формулировки. Институт не основывается на нормах, а состоит из них, а кроме того, в нем присутствуют нормы разных отраслей законодательства, а не отраслей права.
Современные ученые-цивилисты, рассматривая положения гражданского законодательства об опеке и попечительстве, либо категорически утверждают, что институт опеки и попечительства целиком принадлежит гражданскому праву [8, с. 414], либо присоединяются к наиболее распространенному мнению о том, что это институт комплексный.
Интересно, что во французском праве все необходимые нормы об опеке размещены в гражданском кодексе (том 1, гл. 2 X титула Французского гражданского кодекса). Во второй половине XX в. институт опеки во Франции подвергся весьма значительным изменениям - в текст кодекса были внесены существенные поправки и дополнения (законами от 14 декабря 1964 г., 5 июля 1974 г., 11 июля 1975 г., 23 декабря 1985 г., 10 июля 1989 г., 8 января 1993 г.). При этом значительную часть находящихся в настоящее время во Французском гражданском кодексе норм об опеке составляют положения публично-правового характера. Сам кодекс, как известно, весьма значителен по объему и охватывает своим регулированием множество отношений. В Гражданском кодексе Квебека положения об опеке и попечительстве также помещены в книге первой «О лицах». Соответствующие нормы расположены внутри титула четвертого «О дееспособности лиц» - это главы вторая и третья титула («Об опеке над несовершеннолетним» и «О режимах надзора над совершеннолетним») [52, с. 62-67]. Известно, что на структуру и содержание этого кодекса в значительной степени повлияло французское гражданское право. Место института опеки и попечительства в Гражданском кодексе Квебека сходно с тем местом, которое отводит ему Французский гражданский кодекс.
Аналогичным образом решает данный вопрос и Гражданский кодекс Испании 1889 г. Книга первая этого Кодекса «О лицах» регулирует вопросы гражданства, брака и развода, семейных отношений, опеки и попечительства. Сходное расположение норм имеет место и в Гражданском законе Латвийской Республики. Его первая часть носит название «Семейное право», а ее четвертый раздел посвящен целиком опеке и попечительству. Общие положения об опеке и попечительстве помещены в первых разделах Гражданских кодексов Кыргызской Республики, Республики Беларусь, Азербайджанской Республики. Гражданское законодательство этих государств по существу мало отличается от гражданского законодательства РФ.
Пандектные системы также размещают положения об опеке и попечительстве внутри гражданского законодательства, однако относят их к разделу семейных прав. В Японии институт опеки находится в четвертом разделе Гражданского кодекса, посвященном регулированию семейных отношений [9, с. 35]. В юридической литературе по зарубежному праву опеку и попечительство прямо называют гражданско-правовым институтом, состоящим из «комплекса мер охраны личных и имущественных прав несовершеннолетних» [16, с. 247].
Тем не менее, институт опеки и попечительства не везде занимает место среди норм гражданского законодательства. Так, в Гражданском кодексе Республики Казахстан положений об опеке и попечительстве нет. Закон Республики Казахстан от 17 декабря 1998 г. «О браке и семье» содержит разд. 4 «Опека и попечительство», который включает соответствующие положения об охране интересов не только несовершеннолетних, но и совершеннолетних подопечных. Таким образом, эта правовая система разграничивает предметы гражданского и семейного законодательства и определяет место института опеки и попечительства в соответствии с прежней традицией советского права.
1.2 Современное правовое регулирование и изменения в институте опеки и попечительства
Оригинальность отечественного института опеки и попечительства состоит в том, что большая часть его норм расположена одновременно в двух отраслях законодательства - гражданском и семейном.
Представляется, что включение всего института опеки и попечительства в семейное законодательство нецелесообразно. Во-первых, это связано с основным назначением опеки (попечительства). Требуется такое устройство гражданина, которое обеспечивает при помощи действий другого физического лица восполнение недостающей дееспособности подопечного, а в необходимых случаях также и защиту иных его интересов.
Процесс восполнения заключается в действиях опекуна или попечителя, а также органа опеки и попечительства, направленных на формирование воли подопечного, наиболее отвечающей его интересам, или замену недостатка этой воли. Юридические действия были и остаются наиболее значимыми действиями, совершаемыми опекунами (попечителями) и органами опеки и попечительства в интересах подопечных. На практике ради этих юридических действий, направленных на достижение юридических последствий, и инициируется оформление опеки или попечительства со стороны тех лиц, которые и безо всякого оформления уже давно фактически осуществляют заботу о подопечном. Безусловно, опека и попечительство - это формы устройства лица, но устройство предполагает в первую очередь защиту интересов, представительство. Обязанности опекуна по обеспечению условий жизни подопечного или по воздействию на его личность вторичны. Таким образом, установление опеки и попечительства существенно влияет на осуществление гражданских прав и обязанностей как опекуна (попечителя), так и подопечного, что требует признания данных отношений предметом гражданского законодательства [31, с. 44].
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
