31887 (587338), страница 4

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 4)

^{Особенно проблемной в этом плане является трактовка Конституционным Судом принципа самостоятельности местного самоуправления. Конституционный Суд указал, что Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. В нормах законодательства не может быть провозглашен государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления как общий принцип отношений между органами государственной власти и муниципальными образованиями. Не допускается без установления каких-либо его пределов государственный контроль за целесообразностью в деятельности органов местного самоуправления. Особо подчеркнута недопустимость государственного контроля за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов и собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью36. Нормы нового Федерального закона вступают в противоречие с приводимыми позициями.}

^{Ситуация осложняется тем, что нормы нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступая в такие противоречия, никаким образом не нарушают нормы Европейской хартии местного самоуправления. Связано это с тем, что нормы Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.) устанавливают минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации (ст. ст. 12, 130, 131, 132 и 133) и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления. Следует отметить, что некоторые ученые именно в этом видят проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: "Стремясь возвратиться в цивилизованное русло социальной жизни, новое российское государство совершило стратегическую ошибку, провозгласив развитие института местного самоуправления как цель ближайших лет, чуть ли не сегодняшнего дня. Не был принят во внимание опыт зарубежных государств, со всей непреложностью доказывающий постепенность процесса утверждения местного самоуправления и необходимость присутствия государства в этом процессе. Конечно, история многолика, из нее можно почерпнуть примеры строительства государства на базе самоуправляющихся структур - так сказать, "снизу" Но этот опыт не для нас. Мы строим местное самоуправление "сверху". И нам полезны те исторические примеры, которые схожи с нашими условиями37".}

^{К настоящему моменту ситуация изменилась. Перечисленные выше проблемы взаимоотношений с субъектами Российской Федерации в основном решены: законодательство субъектов Российской Федерации приведено в соответствие с федеральным; договоры, закрепляющие особые права субъектов Федерации, по большей части отменены; изменилась система формирования власти на уровне субъектов Российской Федерации, в частности это касается замещения должности главы субъекта Российской Федерации. Поэтому вполне логично, что государство перешло к "встраиванию" местного самоуправления в новую вертикальную систему более централизованной власти. В этой ситуации тот фактор, что муниципальные образования объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, территориальному обособлению дает дополнительные преимущества38, но особой роли при этом, как представляется, не играет. С точки зрения теории муниципального права неизбежно возникает вопрос о том, можно ли "встроить" местное самоуправление в государственную власть, позволяет ли природа местного самоуправления это сделать. Таким образом, ключевым в природе местного самоуправления становится вопрос о соотношении его с государственной властью.}

^{Представляется, что исходя из современных российских реалий эту проблему следует решать с позиции соединения в природе самоуправления "общественных" и "государственных" начал (это, в частности, как будет показано ниже, позволяет сделать теория дуализма местного самоуправления). Основываясь на таком синтезе, можно утверждать, что местное самоуправление "встраиваемо" и должно быть "встроено" в государственную власть, но лишь до определенной степени. Вопрос в том, чтобы правильно определить степень этой "встраиваемости". Если местное самоуправление полностью отделить от решения государственных задач, оно станет подлинно общественным, но государству придется создавать территориально "дублирующую" его систему власти для решения государственных вопросов на местном уровне, что экономически неэффективно. Если же самоуправление будет полностью подчинено государственной власти, то в итоге мы можем получить не местное самоуправление в его конституционном понимании, а местный уровень государственного управления, который будет, безусловно, эффективен в решении задач, поставленных государством, но при этом мало будет учитывать интересы жителей отдельных территорий, что нивелирует саму специфику местного самоуправления39.}

^{Целью же взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления должно стать развитие демократических принципов организации и осуществления местного самоуправления в интересах как государства, так и местных сообществ. В связи с этим более корректной выглядит позиция В.Е. Чиркина относительно того, что "задача укрепления государственной власти не может быть решена без укрепления местного самоуправления, но не на базе его дальнейшего обособления, а на основе повышения разумной централизации, укреплении государственных начал в управлении на местах40".}

^{1.3 Структура органов местного самоуправления в РФ}

^{Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ) не давал четкого определения структуры органов местного самоуправления, что породило споры в юридической литературе по поводу определения этого понятия. Новый Федеральный закон N 131-ФЗ устранил этот правовой пробел и в ч. 1 ст. 34 структуру органов местного самоуправления обозначил как "перечень" этих органов. Таким образом, "под структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений41". В структуру органов местного самоуправления согласно Федеральному закону N 131-ФЗ входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.}

^{Следует обратить внимание на то, что вопрос о том, какие органы местного самоуправления должны быть обязательно созданы в муниципальном образовании, решается в Федеральном законе N 131-ФЗ иным образом, чем это было предусмотрено положениями Федерального закона N 154-ФЗ.}

^{В Федеральном законе N 154-ФЗ в качестве обязательного признавалось наличие только выборных органов местного самоуправления муниципальных образований (п. 2 ст. 14). Это положение Федерального закона N 154-ФЗ было согласовано с п. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, где закреплено, что право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Согласно Федеральному закону N 154-ФЗ все другие органы местного самоуправления, помимо выборных органов, должны были определяться самостоятельно муниципальными образованиями. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 21 февраля 2002 г. N 26-О признал, что местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица42.}

^{Отметим, что при реализации положений Федерального закона N 154-ФЗ местные особенности в определении структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании не всегда были обоснованными и часто становились самоцелью, что затрудняло эффективное организационное обеспечение местного самоуправления. Во многих случаях населению муниципальных образований были безразличны поиски так называемой местной специфики в построении структуры органов местного самоуправления. В определении структурных особенностей местного самоуправления преобладали устремления и вкусы региональных чиновников, а не воля населения муниципальных образований43.}

^{Федеральный закон N 131-ФЗ в вопросах определения структуры органов местного самоуправления использовал другой подход, в отличие от Федерального закона N 154-ФЗ. В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации должно быть обязательным.}

^{В юридической литературе высказывается сомнение в том, вправе ли федеральный законодатель устанавливать требование обязательного формирования в муниципальных образованиях вышеуказанных органов местного самоуправления. В части 2 ст. 130 Конституции РФ упоминаются "выборные и другие органы местного самоуправления". А часть 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако данные конституционные положения необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции РФ. Так, в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.}

^{Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ проведение муниципального референдума по вопросам структуры органов местного самоуправления возможно только во вновь образованном муниципальном образовании на межселенных территориях или в случае преобразования существующего муниципального образования.}

^{Местный референдум во вновь образованном муниципальном образовании проводится в случае, если с инициативой о его проведении выступит группа жителей муниципального образования в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования. В случае отсутствия такой инициативы структура органов местного самоуправления будет определяться представительным органом вновь избранного муниципального образования после его избрания. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, учитывая существующее безразличие населения к муниципальным делам, апатию избирателей, что хорошо известно законодателю, можно сделать вывод "о некой формальной дани с его стороны демократической процедуре и расчете на облегченный вариант (через представительный орган) определения структуры муниципальной власти44".}

^{Такая позиция подтверждается практикой проведения референдумов в субъектах Российской Федерации. Как отмечается в юридической литературе, в процессе переходного периода муниципальной реформы местные референдумы по вопросу определения структуры органов местного самоуправления были инициированы и проведены только в муниципальных образованиях двух субъектов РФ: в Республике Башкортостан и в Тюменской области45. Однако даже столь незначительный опыт проведения местных референдумов не был идеальным.}

^{Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. В нее могут входить органы, которые должны быть обязательно образованы, а также иные органы и выборные должностные лица. Однако в ряде муниципальных образований возникли трудности в вопросе о том, какими должны быть "иные органы".}

^{Так, согласно выводам рабочей группы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, проводившей в 2006 - 2007 гг. анализ в том числе правовых актов муниципальных образований Вологодской области, положения Устава Белозерского муниципального района Вологодской области, регламентирующие структуру органов местного самоуправления района, выглядят спорно. В структуру органов местного самоуправления Белозерского муниципального района входят кроме представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации и контрольно-ревизионной комиссии района еще и финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района (ст. 16 Устава Белозерского муниципального района).}

^{В 2006 - 2007 гг. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации проводилось исследование реализации правотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления Вологодской области в сфере организации местного самоуправления.}

^{По своей функциональной природе финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района являются органами администрации, реализующими исполнительно-распорядительные функции. Структурные подразделения администрации не являются органами местного самоуправления и необязательно должны обозначаться в уставе. Их полномочия производны от полномочий администрации как органа местного самоуправления. Эти концептуальные положения Федерального закона N 131-ФЗ направлены на более последовательное функциональное разграничение представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и связаны с основополагающим положением данного Закона о том, что глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия представительного органа и местной администрации.}

^{Отметим также, что управление образования Белозерского района согласно Положению о нем хотя и действует в "рамках полномочий органов местного самоуправления", однако в своей деятельности руководствуется прежде всего приказами и инструкциями Министерства образования и науки Российской Федерации, департамента образования Вологодской области, нормативными актами губернатора и Законодательного Собрания Вологодской области, а затем уже (как это следует из смысла содержания Положения) Уставом и другими актами Белозерского района. Таким образом, управление образования в этом качестве очень похоже на административный орган двойного подчинения.}

^{Обратим внимание на то, что Белозерский район Вологодской области не является единственным примером формирования такой неоднозначной структуры органов местного самоуправления. Например, согласно ст. 26 Устава муниципального образования городского округа города Горно-Алтайска Республики Алтай (ред. от 26 октября 2006 г.) в структуру органов местного самоуправления входят муниципальный орган управления образованием и муниципальный орган управления коммунальным хозяйством.}

^{Таким образом, образовав несколько структур с исполнительно-распорядительными функциями органов местного самоуправления, представительные органы вышеуказанных муниципальных образований, по сути, создали несколько центров административного управления, что не согласуется с положениями Федерального закона N 131-ФЗ.}

^{Таким образом, при раскрытии принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в определении структуры своих органов, особого внимания заслуживает анализ роли органов государственной власти в процессе формирования и прекращения полномочий органов местного самоуправления.}

Характеристики

Список файлов ВКР