31887 (587338), страница 3

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 3)

^{Однако на практике реализация принципа полной самостоятельности местного самоуправления привела к негативному состоянию, которое было охарактеризовано А.А. Сергеевым как "абсолютизация самостоятельности органов местного самоуправления, отрицание необходимости законодательного регламентирования их деятельности21". Значение государства в такой ситуации неминуемо уменьшалось. Все правомочия органов местной власти должны быть перечислены в законе об общих принципах организации местного самоуправления, т.е., согласно распространившейся в указанный период доктрине, государственная власть может влиять на местное самоуправление только с помощью общего регулирования, и этого вполне достаточно для обеспечения единства государственной власти.}

^{Практика доказала ошибочность этой теории. Довольно быстро выяснилось, что нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. оставили большое количество пробелов, которые не заполнялись ни органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ни органами местного самоуправления. Неурегулированность определенных сфер общественных отношений порождала крайне неблагоприятные политические, социальные и иные последствия.}

^{Поэтому вслед за рамочным Законом стали приниматься и другие: о местных финансах, о муниципальной службе и т.д. Для того чтобы (хотя бы формально) соблюсти требования ст. 72 Конституции Российской Федерации, эти законы декларировали установление лишь "общих принципов": основ муниципальной службы, финансовых основ местного самоуправления и т.п., но, в сущности, они, конечно же, содержали не общие принципы, а детальное, совершенно конкретное правовое регулирование вопросов муниципальной службы, финансовых прав органов местного самоуправления и пр.}

^{В обоснование этого появились другие теории: ряд исследователей стали трактовать принцип самостоятельности лишь как формальность, своего рода "техническую" норму, определяющую взаиморасположение отдельных элементов государственного аппарата. Так, по мнению И.И. Овчинникова, "Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления22".}

^{С этим выводом нельзя согласиться. Следуя подобной логике, легко предположить, что любой элемент, не имеющий отношения к какой-либо целостной системе, может рассматриваться как ее структурное подразделение. Речь в данном случае вовсе не идет о том, что местное самоуправление никаким образом не связано с системой государственной власти. Но оно не является ни подсистемой, ни структурным элементом собственно государственной власти. Местное самоуправление - это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти. И Конституция, и федеральное законодательство последовательно определили сферу деятельности органов местного самоуправления и установили механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти. Эти механизмы не предполагают (в обычных ситуациях) ни подчиненного положения органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти, ни возможностей административного воздействия со стороны органов государственной власти на органы местного самоуправления, ни даже (в обычных ситуациях) возможностей вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Все это прямо указывает на то, что органы местного самоуправления являются самостоятельной частью аппарата публичной власти, достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с системой органов государственной власти, но в то же время юридически отделенной от них. Практика же установления тотального контроля государственной власти над местным самоуправлением приводит к не менее негативным последствиям, поскольку создает предпосылки для вмешательства органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления.}

^{Часть 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации в развитие положений основ конституционного строя Российской Федерации установила, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Именно в этом и состоит, как уже отмечалось, социальная функция местного самоуправления. Конституция России назвала и главный субъект местного самоуправления - население. Именно оно, сообщество граждан, проживающее на территории муниципального образования, коллективно должно реализовать свое право на местное самоуправление. Причем это "комплексное" право на местное самоуправление детализируется через систему совершенно конкретных прав и свобод человека, закрепленных в гл. 2 Конституции Российской Федерации.}

^{Конституция Российской Федерации определила территориальные пределы местного самоуправления. Статья 131 установила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Тем самым Конституция установила поселенческий принцип местного самоуправления, выделив две их главные разновидности - города и села. Именно на этом подходе в полной мере основан новый Федеральный закон 2003 г., который развивает, прежде всего, поселенческие принципы организации местного самоуправления. Вопрос о том, на каких территориях должно осуществляться местное самоуправление, неоднократно рассматривался Конституционным Судом. В целом его правовая позиция заключается в следующем: перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций23.}

^{Конституция Российской Федерации в самом общем виде определила сферу деятельности местного самоуправления: это вопросы местного значения. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. назвал около 30 предметов ведения местного самоуправления, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. - около 40. Следует отметить, что ч. 2 ст. 6 Федерального закона 1995 г. допускала расширение этого перечня: муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Данное положение было скорректировано в Законе 2003 г. (возможность закрепления вопросов местного значения в законах субъектов Российской Федерации была исключена) вследствие новой концепции разграничения полномочий, суть которой в том, что все полномочия всех уровней власти должны быть четко определены и распределены по уровням.}

^{Наконец, в ст. 8 и ст. 132 Конституции Российской Федерации определены экономическая и финансовая основы местного самоуправления: муниципальная собственность, местные бюджет и налоги. Муниципальная собственность признается и защищается наравне с другими формами собственности. Эти конституционные положения развиваются в других нормах российского законодательства. Право муниципальной собственности регулируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации24 (ст. 125 и др.). Очень важно при этом отметить положение ч. 3 ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающее, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, включая имущество, находящееся в собственности муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом. Развивают нормы Конституции о ресурсной основе местного самоуправления и нормы федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации как 1995, так и 2003 г.}

^{Все названные нормы Конституции Российской Федерации в той или иной степени оказали воздействие на становление модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Однако при их применении достаточно часто возникали вопросы, и по большей части разрешать их приходилось Конституционному Суду Российской Федерации. Несомненно, в целом ряде случаев правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации оказали определяющее воздействие на становление современной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.}

^{Основными элементами, включенными Конституционным Судом Российской Федерации в эту модель, являются следующие:}

^{- допустимость создания органов государственной власти вместо органов местного самоуправления при условии учета мнения населения соответствующей территории25. Этот элемент должен рассматриваться в системной связи с рассмотренным выше принципом, запрещающим прекращение осуществления местного самоуправления на части территории Российской Федерации. Таким образом, создание органов местного самоуправления вместо органов государственной власти должно означать исключительно изменение уровня, на котором осуществляется местное самоуправление, но не его отмену;}

^{- возможность регулирования местного самоуправления федеральным законом в тех случаях, когда соответствующие отношения должны регулироваться законом субъекта Федерации, но этот закон не принят26;}

^{- правомерность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при условии, что процедура применения этой санкции определена федеральным законом и решение о ее применении принято в форме закона27.}

^{- право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные нормативные акты, если субъект Российской Федерации не принял собственный нормативный акт или если он (нормативный акт субъекта Российской Федерации) противоречит федеральному закону28;}

^{- неправомерность установления федеральными органами государственной власти сроков проведения выборов (после проведения первоначальных выборов в органы местного самоуправления)29;}

^{- право Российской Федерации, как суверенного государства, предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и, как разновидность ответственности, соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления30;}

^{- отсутствие различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований31;}

^{- неправомерность предложения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами кандидатур на должность глав муниципальных образований в случае, если глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава. Указанные органы и должностные лица также не вправе вносить предложения об освобождении главы муниципального образования от занимаемой должности32;}

^{- закрепление срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления только в уставе муниципального образования. Он не должен закрепляться в каких-либо нормативных актах субъектов Российской Федерации, не исключая и их конституции (уставы)33.}

^{Кроме того, методологическое значение для определения принципов построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления имеют Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г., содержащее положение о том, что местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения34, и Определение от 4 февраля 1999 г., в котором для характеристики органов государственной власти и органов местного самоуправления используются как одни и те же правовые термины, так и различные. Например, понятие "публичная власть" подчеркивает общность природы государственной власти и местного самоуправления, тогда как понятие "государственная природа" используется для характеристики исключительно органов государственной власти субъектов Российской Федерации35.}

^{Вышеуказанные решения Конституционного Суда Российской Федерации оказали важное, во многом решающее влияние на формирование конституционной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Не следует забывать о том, что Конституционный Суд Российской Федерации во всех своих решениях основывается на нормах Конституции Российской Федерации. Следовательно, все особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которые были сформулированы Конституционным Судом Российской Федерации, вытекают из Конституции Российской Федерации. Исходя из этого вполне логично предположить, что такая модель взаимоотношений (будучи основанной на федеральной Конституции) не может корректироваться федеральными законами. И в этом заключается одна из самых главных проблем нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как будет показано ниже, новый Федеральный закон существенным образом изменяет модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, формы и методы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, и такие изменения неизбежно вступают в коллизию с нормами Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.}

Характеристики

Список файлов ВКР