31615 (587287), страница 5
Текст из файла (страница 5)
Меры по реализации СРП, определенные постановлением Правительства № 132, вскоре дали определенный результат. В начале 1999 года, после длительных споров, были приняты федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» и «О внесении в законодательные акты РФ изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции».
После этого существенно продвинулся процесс определения участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела. Было принято 6 федеральных законов, в соответствии с которыми на условиях СРП могут разрабатываться 28 месторождений углеводородного сырья и три месторождения твердых полезных ископаемых.
Однако желаемого конкретного результата не последовало. Процесс подготовки и заключения соглашений по указанным месторождениям движется крайне медленно. Подписано соглашение только по одному месторождению, и еще по двум месторождениям северной части острова Сахалин, Ромашкинскому и Приразломному, подготовка практически завершена.
Проблемы, связанные с организационно-правовым обеспечением реализации соглашений о разделе продукции были предметом парламентских слушаний. Это:
- отсутствие последовательной государственной политики в отношении СРП;
- отсутствие пакета необходимых нормативных правовых актов;
- несовершенство законодательства о СРП;
- отсутствие динамики и последовательности при ведении переговоров по заключению СРП в отношении участков недр и месторождений, утвержденных федеральными законами;
- наличие серьезных противоречий в позициях органов исполнительной власти.
По итогам парламентских слушаний 12 февраля 2001 года были приняты рекомендации, суть которых сводится к следующему. Необходимо было:
- разработать документ, определяющий основы стратегии развития минерально-сырьевой базы страны и ее отдельных территорий, предусмотрев режим СРП в качестве одного из важнейших инструментов привлечения отечественных и иностранных инвестиций в добывающие и связанные с ними отрасли экономики России;
- обеспечить строгое соблюдение условий СРП, заключенных до вступления в силу Закона «О СРП»;
- завершить создание нормативно-правовой базы по СРП, продолжить работу по совершенствованию законодательства о СРП;
- создать единую и целостную систему государственного регулирования СРП, ускорить принятие документов, определяющих полномочия, компетенцию и ответственность соответствующих органов государственной власти.
Чем же были вызваны требования указанных рекомендаций?
Постановлением Правительства РФ № 1132 не были четко определены полномочия других федеральных органов исполнительной власти и их ответственность.
В результате принятие решений и подготовка материалов на Комиссию Правительства РФ по вопросам, связанным с организационно-правовым обеспечением, подготовкой, реализацией и контролем СРП, производились Министерством энергетики РФ без участия других федеральных органов исполнительной власти. То же Министерство в единственном числе выступало от имени Правительства РФ по вопросам СРП по углеводородному сырью.
Им же осуществлялась подготовка законов и иных нормативных актов по разделу продукции, представление в Правительстве РФ и от имени Правительства РФ в Государственной Думе, вносились дополнения к соглашению по проекту «Сахалин-2», формировался управляющий комитет и уполномоченный государственный орган, определялся порядок использования и распоряжения денежных средств, получаемых при реализации соглашений о разделе продукции, утверждались программы работ и целый ряд других полномочий.
В результате этого снижалась роль и ответственность других федеральных органов исполнительной власти по вопросам, связанным с соглашениями о разделе продукции, хотя, в соответствии с Положениями об указанных органах, рассмотрение вышеперечисленных вопросов и принятие управленческих решений входило также и в их обязанности.
Но самой главной стратегической ошибкой было то, что на Минэнерго России возлагалось осуществление прав и обязанностей Правительства РФ по СРП, а также информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии. То есть это Министерство стало органом, в ведении которого находились нефтегазодобывающие компании - будущие недропользователи на условиях СРП и будущая сторона в соглашениях о разделе продукции - и фактически «управляло» их деятельностью.
Постановление Правительства РФ от 2 февраля 2001 года № 86 «О мерах по совершенствованию деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке, заключению и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю за их реализацией» расставило, как принято говорить, все точки над i.
Постановление возлагает осуществление прав и обязательств Российской Федерации по СРП в отношении участков недр и месторождений всех видов минерального сырья на Министерство экономического развития и торговли РФ. Министерству предоставлено право выступать от имени Правительства РФ по всем вопросам, касающимся указанных соглашений, за исключением следующих вопросов, решения по которым принимаются непосредственно Правительством РФ:
- определение порядка использования государственной части произведенной продукции, поступающей в федеральную собственность;
- заключение договоров о распределении произведенной продукции, полученной государством в результате раздела продукции в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции, или ее стоимостного эквивалента между Российской Федерацией и субъектами РФ, на территории которых расположены предоставляемые в пользование участки недр или проводятся работы по таким соглашениям;
- назначение и определение полномочий представителей Правительства РФ из числа федеральных государственных служащих в управляющих комитетах, создаваемых в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции;
- заключение, изменение и расторжение соглашений о разделе продукции;
- заключение соглашений о разделе продукции без проведения конкурсов или аукционов в случаях, установленных законодательством РФ;
- утверждение условий конкурсов или аукционов на право заключения соглашений о разделе продукции;
- определение порядка зачисления и использования денежных средств, получаемых при реализации соглашений о разделе продукции;
- определение порядка предоставления тарифных льгот в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ при реализации соглашений о разделе продукции;
- определение порядка использования и распоряжения федеральной государственной собственностью, приобретаемой при реализации соглашений о разделе продукции;
- согласие на передачу инвесторами полностью или частично своих прав и обязанностей по соглашениям о разделе продукции третьим лицам.
В постановлении указаны сферы деятельности и компетенции каждого из федеральных органов исполнительной власти.
Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти вновь «вернули» свои полномочия, предусмотренные Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами по вопросу подготовки и заключения СРП, а также по контролю за их реализацией. Тем самым была усилена и ведущая роль государственного управления.
Более того, постановление четко определяет роль (и разумеется, ответственность) федеральных органов исполнительной власти по указанным вопросам. А это означает, что повышается качество и профессионализм проработки вопросов практически на всех стадиях подготовки, реализации и контроля по вопросам раздела продукции.
Принятие данных мер, соблюдение баланса интересов государства и потенциальных инвесторов позволят более полно раскрыть потенциал российских и иностранных компаний, повысить эффективность недропользования в России, увеличить занятость населения и повысить его доходы, а также создать надежный и стабильный источник финансовых поступлений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.
Однако для этого необходимо решить некоторые вопросы взаимодействия и деловой атмосферы в деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также сотрудничества в рамках реализации проектов на условиях соглашений о разделе продукции.
Обозначим состав законодательной базы СРП.
В состав законодательной базы СРП входят:
1. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 25-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (с изменениями от 7 января 1999 г., 18 июня 2001 г.)
2. Принято 16 законов и 2 распоряжения Правительства РФ по включению объектов в Перечень СРП. Федеральные законы «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях разделе продукции (от 21.07.1997 № 112-ФЗ, от 01.05.1999 № 87-ФЗ, от 3.05.1999 № 106-ФЗ, от 20.11.1999 №198-ФЗ, от 20.11.1999 №199-ФЗ, 01.01.2000 №1-ФЗ, от 04.05.2000 №60-ФЗ, от 08.10.2000 №131-Ф3, от 08.10.2000 №129-ФЗ, от 27.05.2000 №79-ФЗ, от 08.10.2000 №130-ФЗ, 12.02.2001 №13-Ф3, от 04.08.2001 №106-ФЗ, от 10.01.2002 №6-ФЗ, от 25.07.2002 № 118-ФЗ. Месторождения нефти Кальчинское, Южно-Пихтовое, Западно-Малобалыкское и Иртышский участок недр включены в «Перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции» в соответствии со ст. 2 пункт 5 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» на основании распоряжения Правительства РФ № 1478-р от 06.11.01 и № 1661-р от 17.12.01.
3. В перечень СРП включено 51 месторождения нефти и газа, 16 перспективных на углеводородное сырье блоков или участков недр, 1 железорудное месторождение, 3 золоторудных месторождения.
4. В развитие Закона «О соглашениях о разделе продукции» приняты 2 постановления Правительства РФ, регулирующих порядок возмещения затрат инвесторов и порядок формирования и использования ликвидационного фонда (постановления Правительства РФ от 03.07.1999 №740 и от 23.03.2002 №180).
5. В целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере СРП принято постановление Правительства РФ от 02.02.2001 № 86, в соответствии с которым координирующая роль по работам в режиме СРП возложена на Минэкономразвития России.
6. В целях привлечения для оказания содействия в обеспечении интересов Российской Федерации при подготовке и реализации СРП Правительством РФ определены уполномоченные организации - ОАО «НК «Роснефть» и ГП «РВО «Зарубежнефть» (распоряжение Правительства РФ от 30.08.2001 № 1155-р).
Правовое регулирование отношений, связанных с реализацией инвестиционных проектов на условиях соглашений о разделе продукции, в последнее время претерпело значительные изменения. Российское законодательство в этой области сделало сразу два шага вперед - почти одновременно приняты два закона: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 7 января 1999 г. и Федеральный закон «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» от 10 февраля 1999 г.» С принятием этих документов открываются, наконец, возможности для создания в ближайшей перспективе надежной правовой базы для реализации СРП, проработанной с достаточной степенью детальности, лишенной противоречий и неопределенностей, а также в равной степени отвечающей интересам всех участников реализации production sharing: Российской Федерации, ее субъектов и инвесторов.
Главное достоинство Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» состоит в том, что содержащиеся в нем изменения и дополнения не затронули основных концептуальных положений самого Закона «О СРП». Их удалось сохранить, несмотря на предпринимавшиеся неоднократные попытки их существенной корректировки, носившие в отдельных случаях характер откровенной ревизии.
В то же время поправки, внесенные все же в Закон «О СРП», в целом имеют позитивное значение. Прежде всего, обращает на себя внимание, что в результате таких поправок в значительной мере устранена неопределенность в вопросе правовой основы пользования недрами. Новая редакция п. 2 статьи 2 этого закона, во-первых, усиливает одно из основных положений Закона «О СРП» в том, что единственным источником права пользования недрами на условиях production sharing является соглашение и, во-вторых, устраняет правовую зависимость возникновения и прекращения такого права от лицензии на пользование недрами. Теперь закон четко устанавливает: «право пользования участком недр может быть ограничено, приостановлено или прекращено по условиям соглашения».
Несомненным достижением явилось новое правило Закона «О СРП» о том, что в отдельных случаях перечни участков недр, которые могут быть предоставлены в пользование на условиях раздела продукции, не требуют подтверждения федеральными законами (п. 5 статьи 2). Такое исключение из общего порядка сделано для участков недр, которые включают, например, месторождения нефти с извлекаемыми запасами до 25 млн. т, месторождения газа с запасами до 250 млрд. м3. В данном случае принятие этих перечней осуществляется на уровне исполнительной власти (при обязательном участии ее федеральных и региональных органов).
Принципиально важным представляется уточнение формулы, определяющей статус соглашений, заключенных до принятия Закона «О СРП» (п. 7 статьи 2). В соответствии с ней условия этих соглашений («Сахалин-1», «Сахалин-2» и «Харьяга») приобретают преимущественную силу перед соответствующими нормами законодательства. Эти соглашения «подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями». Важно учитывать, что преимущественная сила условий указанных СРП распространяется не на все законодательство, а только на положения самого закона, включая те его части, которые связаны, например, с вопросами налогового и таможенного обложения.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
