28577 (586954), страница 22

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 22)

Однако игнорировать этнический фактор в практике государственного строительства и территориальной организации в пользу общегражданских концепций, по крайней мере, на обозримую перспективу, как предлагают некоторые авторы³⁶⁹, было бы ошибочным. С другой стороны, методологически неверно пытаться реанимировать устаревшие концепции реализации национального суверенитета в национально-государственных формах.³⁷⁰

Этническая федерация советского типа получила свое отражение в федеративном устройстве современной России в виде сочетания национального и территориального принципов организации государства, причем «…пока национальный момент является своего рода предопределяющим для нашей Федерации».³⁷¹

Конкуренция национального и территориального начал в федеративном устройстве во многом обострена асимметричностью в статусе «национальных» и «территориальных» субъектов Российской Федерации. Причем, если правовая асимметрия в статусе субъектов федерации постепенно преодолевается, наиболее раздражающим фактором является финансово-экономический партикуляризм в федеральной политике, когда «национальные» субъекты получают существенные преимущества перед «территориальными».

Многие проблемы конкуренции между национальным и территориальным принципами организации Российской Федерации могут быть решены путем достижения реального равноправия ее субъектов. Уравнивание фактического положения субъектов Российской Федерации должно стать первым шагом к формированию в перспективе территориальной федерации в России, а на современном этапе, наиболее приемлемой нам представляется комплексно-территориальная организация федеративного устройства страны.³⁷² Существующие «национальные» субъекты Российской Федерации должны быть признаны формой государственности не только «титульных» этносов, но и всего населения, то есть формой выражения народного суверенитета, а не суверенитета только титульной нации.

Перспективы конституционно-правового развития автономных округов в контексте укрупнения субъектов Российской Федерации

Как мы уже отмечали, механизм укрупнения субъектов Российской Федерации запущен и появились новые кандидаты на эту процедуру.

Так, 17 апреля 2005 г. прошел объединительный референдум в Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах³⁷³. В целях стимулирования объединения, по уже сложившейся практике, перед референдумом был издан Указ Президента Российской Федерации³⁷⁴, в котором дается поручение федеральному Правительству осуществить комплекс экономических мероприятий, удовлетворяющий запросы объединяющихся субъектов федераций.

С другой стороны, намечавшееся объединение Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов приостановлено и заключен договор о разграничении полномочий между этими субъектами, в соответствии с которым, автономные округа сохраняют самостоятельность, как минимум до 2010 г³⁷⁵.

По всей видимости, федеральный центр в своем стремлении укрупнить регионы, в каждом отдельном случае стал применять индивидуальный подход, тем более что многие автономные округа явно не желают расставаться с высоким статусом субъекта Российской Федерации, о чем мы уже упоминали выше.

Сохранение нынешнего статус-кво в современных условиях, даже при подчиненном положении автономных округов областям (краю), отвечает интересам окружных элит и титульных этносов.

Однако, в стратегической перспективе ясно, что конструкция «сложносоставных» субъектов Российской Федерации обречена и на повестке дня встает вопрос о национально-территориальной автономии, как об одном из вариантов реализации этнических прав.

Показателен первый опыт объединения «сложносоставного» субъекта Российской Федерации, когда правящая элита, да и население Коми-Пермяцкого автономного округа, не готово к превращению в обычное административно-территориальное образование, тем более к территориальному расчленению, и требует себе особого статуса, неизвестного ни федеральному, ни региональному законодателям.

Такие же требования выдвигает и часть элиты Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, саботирующая процесс объединения округа и Иркутской области.³⁷⁶

Здесь было бы уместным привести слова В.В. Невинского о том, что «российский конституционализм прежде времени задвинул на задворки государственного строительства автономию как одну из форм территориального образования, известную более чем 50 государствам и имеющую несколько иную природу, чем федерализм» ³⁷⁷.

Действительно, если в советский период по идеологическим причинам абсолютно игнорировалась национально-культурная автономия, и на первое место превозносилась автономия территориальная, причем в смешанном варианте с элементами государственности, то на данный момент ситуация обратная. Вся современная государственная национальная политика направлена на развитие только одной их форм национального самоопределения – национально-культурную автономию³⁷⁸.

Было бы логичным развивать оба направления национальной автономии – культурную и территориальную, так как именно в этих формах может найти свое выражение национальный суверенитет того или иного этноса.

При этом на наш взгляд, следует обратить внимание на, наряду с зарубежным опытом, огромный положительный опыт национально-территориальной автономии (именно автономии!) советского периода. Именно в этот период были разработаны многие теоретические положения, касающиеся принципов, критериев и форм организации территориальной автономии.

При рецепции советского опыта следует иметь в виду то, что вопросы государственности и автономии - это принципиально разные вопросы и смешивать этническое право на самоопределение с правом формирования государственноподобных образований, а тем более государств, не стоит.

Право на публично-правовое самоопределение в государственноподобных и государственных территориальных образованиях в условиях полиэтнических сообществ имеет все население территории, а не отдельные этносы.

Стоит отметить, что разные формы (виды) национальной автономии имеют разных носителей.

Национально-культурная автономия рассчитана, в первую очередь, на дисперсные этносы, которые в виде тех или иных диаспор находятся в массе инонационального населения. Сюда же, по все видимости, относится и так называемая корпоративная автономия.

Национально-территориальная автономия предназначена для компактно размещенных этносов имеющих элементарные возможности для организации самостоятельного публично-правового существования. Такие этносы в России есть, причем многие из них обладают богатым историческим государственно-правовым опытом.

Наука советского государственного права выработала критерии, по которым определялась конкретная форма и вид автономии, однако следует оговориться о том, что эти критерии носили теоретический характер и имели существенное расхождение с существовавшей государственно-правовой практикой.

В самом общем виде, по мнению Э.В. Тадевосяна многообразие форм советской автономии обусловлено «различиями в уровне социально-экономического, политического и культурного развития национальных районов, численности их населения, величине территории и ее географическом положении, в темпах классовой дифференциации и формирования национального рабочего класса, в степени национальной консолидации и развития национального самосознания, в характере и сложности межнациональных отношений, национальном составе населения и способе его расселения и т.д. В основе избрания той или иной формы национальной государственности всегда лежала свободное волеизъявление наций или народностей, опиравшееся на учет условий и интересов развития, как данного народа, так и всего многонационального государства в целом».³⁷⁹

В указанной трактовке критерии носят крайне субъективный и неопределенный характер, что противоречит природе самих критериев и принципам правового регулирования.

Более определенно по этому поводу высказалась К.Д. Коркмасова, по ее мнению, «наиболее стабильным критерием, на наш взгляд, является этнический момент (имеется в виду, конечно, нация, народность, компактно проживающая в пределах определенной территории), отсутствие его делает бессмысленным само существование национальной государственности».³⁸⁰

Близких позиций к вышеуказанной придерживаются Ю.Г. Судницын и А.И. Потапов. Они выделяют такие факторы как: 1) волеизъявление нации; 2) национальный состав населения; 3) территориальная распределенность и компактность расселения национальностей; 4) количественный состав населения; 5) географическое положение и размеры территории и другие.³⁸¹

Особо выделяются факторы национально-территориальной компактности. Существование национальной государственности в плане национальных отношений связано с наличием трех основных критериев, которые раскрывают содержание этнической территории, как основы образования форм национальной государственности. К таким критериям относятся:

Удельный вес – количество граждан коренной нации или народности, давшей имя конкретной форме национальной государственности в общей численности населения, проживающего на ее территории. Удельный вес может быть абсолютным или относительным. При абсолютном количество жителей коренной национальности составляет более 50% всего населения, а при относительном - оно выше, чем количество жителей любой другой национальности, проживающей на этой же территории.

Доля проживания – отношение численности коренной национальности в своем автономном образовании к общему числу лиц этой же национальности, проживающих на территории СССР.

Компактность расселения – слитность проживания коренной национальности на этнической территории.

А.В. Радвогин компактность трактует как расселение в границах определенной экономической более или менее целостной территории основной массы той или иной нации, которая по численности превосходит группы лиц этой же нации, проживающей разрозненно в других местностях.³⁸²

Таким образом, все критерии образования национально-территориальной автономии можно разделить на объективные, к которым относятся все вышеуказанные, и субъективный критерий, под которым понимается волеизъявление субъекта автономии. Анализ советской практики позволяет нам, пожалуй, добавить еще один субъективный критерий – воля высших органов государства.

Не претендуя на создание новой теории национально-территориальной автономии, хотелось бы высказать несколько практических рекомендаций по поводу возможного статуса автономных округов в укрупненных субъектах Российской Федерации.

В отношении автономных округов, которые сохранили свою национальную основу, можно сказать, что возвращение прежнего советского статуса административной автономии, естественно с учетом современных реалий, для них - единственный способ сохранится как субъект права.

Округа, сохранившие национальную основу, отличаются сильнейшей зависимостью от федеральных финансовых вливаний и поэтому сохранение статуса территориальной автономии для них - это максимум возможного.

Автономному округу как виду (форме) национально-территориальной автономии, возможно, будут присущи следующие признаки:

В идеале, статус округа, в общих чертах, должен быть урегулирован федеральным законом, а детально, законом субъекта федерации. Здесь возможны варианты, например, если нет соответствующего федерального закона, то субъект вправе в порядке опережающего нормотворчества своим законом урегулировать эту проблему, в пределах собственной исключительной компетенции и совместной компетенции с федерацией. Возможно, статус округа будет регулироваться его уставом, принимаемым им самостоятельно, но подлежащим утверждению органами власти субъекта федерации.

Акт, регулирующий статус округа, должен устанавливать систему органов власти округа, порядок их формирования, их компетенцию, гарантии их относительной самостоятельности.

Компетенция органов власти округа, в общем виде, должна соответствовать полномочиям и функциям органов власти субъекта федерации с учетом территориального масштаба и пределов делегированной власти в рамках их автономии.

В систему органов власти могут включаться либо только орган исполнительной власти, либо представительный орган и орган исполнительной власти. Зависит это от того, какого вида будет территориальная автономия – законодательная или административная. В случае административной автономии, орган исполнительной власти округа может быть по статусу территориальным подразделением областных (краевых) органов исполнительной власти.

Должен быть установлен механизм обеспечения соответствия актов органов власти округа правовым актам федерального уровня и субъекта федерации.

Необходимо установление финансовых гарантий самостоятельности округа. В этих целях в бюджетном законодательстве возможно закрепление в составе консолидированного бюджета субъекта бюджета округа, либо отдельной сметы расходов и доходов округа в составе бюджета субъекта, с системой собственных (закрепленных) доходов и нормативно закрепленными расходными полномочиями. Изменения в системе и структуре доходных и расходных полномочий на региональном уровне потребует обязательных изменений в федеральном и региональном бюджетном и налоговом законодательстве.

Необходимо обязательное закрепление представительства округа в органах власти субъекта федерации. В этих целях возможно закрепление в избирательном законодательстве субъекта федерации формирование избирательных округов с учетом территории автономного округа, установление особых избирательных квот. Руководитель исполнительного органа власти округа по должности может быть одним из заместителей главы субъекта.

Отдельно стоит остановиться на полномочиях в сфере национально-культурного строительства, которые должны иметь особые правовые, организационные и финансово-экономические гарантии.

Все указанные особенности будущего статуса автономных округов, как вида (формы) национально-территориальной автономии, должны быть зафиксированы во всех «объединительных» документах и, хотя бы в контурном виде, обозначены в федеральном конституционном законе об образовании нового субъекта Российской Федерации в результате объединения области (края) и входящего (-их) в их состав автономного округа (-ов).

В заключении хотелось бы отметить то, что чрезмерное форсирование процесса укрупнения субъектов федерации, более того, применение мер принуждения в разных формах к этому, принесет больше потерь, чем пользы.

Думается, что субъекты федерации должны сами «созреть» до объединения, без активного внешнего вмешательства, и, возможно, к тому времени на федеральном уровне прояснится вопрос с выверенной в научном и политическом смысле концепцией федерализма в России.

Заключение

Завершая наше исследование конституционно-правового статуса автономных округов Российской Федерации в качестве итога мы считаем нужным привести свои выводы.

Характеристики

Список файлов ВКР