28577 (586954), страница 15
Текст из файла (страница 15)
Законодательство субъекта Российской Федерации – это неотъемлемая часть правовой системы Российской Федерации.
Системность законодательства субъекта Российской Федерации.
В доказательство этого тезиса можно отметить, что в большинстве субъектов РФ уже сформирован необходимый нормативно-правовой массив, обладающий такими качествами как взаимосвязанность, целостность, структурированность и иерархичность.
Относительная самостоятельность законодательства субъекта Российской Федерации.
Это положение основывается на том, что право самостоятельного правового регулирования, закрепленное в Конституции Российской Федерации, невозможно без собственной, самостоятельной системы законодательства, причем самостоятельной относительно, так как эта система самостоятельна в сфере исключительной компетенции субъекта Российской Федерации, в сфере же совместного ведения приоритет остается за федерацией.
Являясь системным образованием, региональное законодательство как система нормативно-правовых актов имеет определенную структуру, которая, может быть предметной и иерархической. Иерархическая структура регионального законодательства строится в зависимости от юридической силы нормативно-правовых актов ее составляющих. Предметная структура регионального законодательства строится в зависимости от предмета правового регулирования. Эта структура «…имеет сходство и различие с системой (структурой) федерального законодательства в той мере, в какой имеют сходство и различие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов».245
Теория определяет Устав субъекта Российской Федерации как основной закон государственно-подобного образования (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа) «закрепляющий в соответствии с Конституцией РФ государственно-правовой статус данного субъекта РФ» 246 или же «обеспечивающий комплексное регулирование всех важных сторон статуса субъекта Федерации и обладающий высшей юридической силой среди всех его правовых актов».247
Легальное определение Устава содержится, например, в преамбуле Устава Агинского Бурятского автономного округа: «Устав Агинского Бурятского автономного округа является Основным законом Агинского Бурятского автономного округа, имеет прямое действие и применяется на всей его территории».
Региональные власти, опираясь на федеральное законодательство, определили предмет уставного регулирования и «… закрепили в уставах собственное представление о правовом статусе субъектов Федерации данной группы, системе региональных властных органов, их взаимоотношения с населением и вышестоящими учреждениями государственной власти и управления. Это самый характерный набор вопросов».248
Исходя из предмета правового регулирования, можно определить функциональную нагрузку устава субъекта Российской Федерации, который выполняет: 1) учредительную функцию; 2) регулятивную (правонаделительную) функцию; и 3) охранительную функцию.
В теории права под законом принято понимать «… принятый органом законодательной власти субъекта Российской Федерации в рамках его компетенции или на региональном референдуме первичный нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой по отношению к иным региональным нормативным правовым актам».249
Легальное определение закона субъекта Российской Федерации содержится, например, в ст.2 Закона АБАО «О законах Агинского Бурятского автономного округа»: Закон автономного округа – нормативно-правовой акт, принимаемый Агинской Бурятской окружной Думой (далее – окружная Дума) в установленном порядке, регулирующий наиболее важные общественные отношения по вопросам ведения автономного округа и совместного с Российской Федерацией.
Статья 5 Закона У-ОБАО «О законах и иных нормативно-правовых актах» определяет исключительную сферу законодательного регулирования, в нее включаются вопросы правого статуса граждан, определения порядка формирования и работы органов государственной власти округа, регулирование всех видов окружных налогов, а также административное, административно-процессуальное, трудовое и семейное законодательство.
Федеральный закон «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ч.2 ст.5 значительно расширяет перечень вопросов подлежащих региональному законодательному регулированию. Причем этот весьма обширный перечень не является закрытым, т.е. субъектам РФ предоставляется возможность в пределах их полномочий еще более детализировать предмет законодательного регулирования.
Интенсивно развивающаяся до последнего времени практика заключения внутрифедеральных договоров потребовала соответствующей теоретической проработки этого процесса. Однако можно констатировать, что теория нормативных договоров находится в зачаточном состоянии.
Конституционная природа внутрифедеральных договоров несомненна, так как федеральная Конституция несколько раз упоминает о них , в частности, в ч. 3 ст.11, ч.2 и 3 ст. 78, в п. «в» ч.2 ст.125. Особо ч. 4 ст.66 Конституции Российской Федерации упоминает о договорах между органами государственной власти края, области и входящими в их состав автономными округами.
Напомним, что к цели нашего исследования относятся только договоры, имеющие признаки нормативности.
Самым точным, на наш взгляд, на сегодняшний момент является определение гласящее, что «нормативный договор – это совместный правовой акт, оформление выражения согласованных обособленных волеизъявлений субъектов правотворчества, направленных на установление правовых норм».250
Нормативность договоров определяется в соответствии со следующей логикой: сторонами договоров являются публичные субъекты; предметом этих договоров являются статус и полномочия публичных органов, движение бюджетных средств и т.п.; принимаемые положения касаются всех, кого представляют эти субъекты и являются для них общеобязательными, т.е. содержат правовые нормы.251
Другое доказательство правомерности включения нормативных договоров в нормативно-правовую систему субъекта Российской Федерации: договор – правовой акт, выражающий согласованную волю публичных субъектов, соответственно учитывая их публичный характер «… нормативные договоры могут быть отнесены к числу нормативно-правовых актов».252
Совокупность нормативных договоров, входящих в нормативно-правовую систему субъекта федерации, в свою очередь образует целую систему, элементный состав и структура которой достаточно сложны.253
Особое место в нормативно-правовых системах автономных округов занимают договоры в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации, которые будут предметом специального исследования в нашей работы.
В настоящее время на федеральном уровне вопросы заключения договоров и соглашений урегулированы главой ΙV.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Таким образом, мы рассмотрели большинство элементов нормативно-правовой системы субъекта Российской Федерации, добавим, что в эту систему также входит огромный массив подзаконных нормативных актов органов исполнительной и законодательной власти субъекта Российской Федерации, а также нормативные акты органов местного самоуправления.
Ответственность субъекта Российской Федерации
Одним из важнейших элементов обеспечения механизма правового регулирования является конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации.
В свою очередь конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации считается одним из видов конституционно-правовой ответственности в целом, которая, не будучи формализована в действующем законодательстве, признана как особый вид юридической ответственности254. Однако при определении содержания и понятия конституционно-правовой ответственности в науке присутствуют разногласия характерные общей теории юридической ответственности255.
Широкое толкование конституционной ответственности предполагает выделение в ней позитивной и негативной ответственности. Позитивная ответственность предполагает обязанность субъекта надлежащим образом реализовывать нормативно закрепленные полномочия, однако юридической ответственностью признать ее сложно, так как зачастую нет соответствующих корреспондирующих санкций за неисполнение этих обязанностей, следовательно, нет и ответственности.
На наш взгляд, с формально-юридической точки зрения, близка к истине узкая трактовка конституционной ответственности, признающая ее как негативную ответственность, в соответствии с которой как элемент конституционно-правового статуса субъекта конституционных правоотношений, это установленная положениями конституционного законодательства ответственность за нарушение конституционно-правовых норм.
При признании позитивной конституционной ответственности, в ее структуре наряду с юридической ответственностью выделяют политическую ответственность, а также ответственность на основе морали, нравственности и справедливости. Таким образом, конституционная ответственность приобретает смешанный, не всегда юридический характер256.
Не отрицая теснейшую связь конституционной ответственности с ответственностью политической257, мы придерживаемся точки зрения о том, конституционная ответственность как вид юридической ответственности наступает за нарушение правовых норм, охраняющих конституционные правоотношения258.
Формально-юридический подход к толкованию конституционно-правовой ответственности позволяет нам с этих же позиций анализировать и категорию конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.
На данный момент этот вид ответственности в России находится на этапе формирования и является объектом активного изучения259, в ходе которого возникли дискуссии о понятии и содержании конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.
Так, остается неясным вопрос о соотношении конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации с институтом федерального вмешательства (федеральной интервенции).
В узком смысле федеральное вмешательство охватывается конституционно-правовой ответственностью, куда включаются карательные, восстановительные, пресекательные и предупредительные меры принуждения260.
В широком смысле меры федерального вмешательства охватывают три группы мер: 1) предупредительные меры; 2) принудительные меры; 3) меры связанные с ограничением прав граждан261.
В такой трактовке конституционно-правовая ответственность явно уже по объему, чем меры федерального вмешательства и включается в принудительные меры. Исходя из нашего представления о конституционно-правовой ответственности как ответственности за совершение конституционного деликта, мы считаем, что к этому виду ответственности следует отнести меры принуждения карательного характера за виновно совершенное правонарушение.
Другим дискуссионным вопросом является проблема соотношения конституционно-правовой ответственности самих субъектов Российской Федерации в целом и конституционно-правовой ответственности их органов государственной власти.
Различая эти виды ответственности, В. Виноградов в качестве критериев для выделения конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, предлагает, что меры, применяемые федеральными властями в отношении субъекта федерации, должны прямо или косвенно затрагивать все сообщество субъекта федерации: несколько, а не один из органов власти субъекта федерации; непосредственно интересы населения субъекта федерации; права и свободы гражданина и человека на данной территории262.
По нашему мнению, субъект федерации вступает в федеративные отношения в лице соответствующих органов и должностных лиц, и их ответственность – это ответственность субъекта федерации в целом, тем более, что юридическая ответственность может быть реализована только в рамках конкретных правоотношений, участником которых субъект федерации в целом не может быть по определению. В данном случае мы имеем в виду конституционно-правовую ответственность в рамках федеративных отношений, во всех остальных случаях, касающихся отношений органов власти субъекта федерации с другими субъектами конституционного права, конституционно-правовая ответственность субъекта федерации четко отделяется от ответственности его органов власти.
На основании ч. 4 ст. 78 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд отчасти уже признавал право на федеральное вмешательство. Тем не менее, часть судей не согласилась с решением Суда в части или в целом и выступила с особыми мнениями 263. Спорный характер решения весьма метко был отмечен А.Н.Лебедевым: «Правильность позиций Конституционного Суда Российской Федерации с точки зрения политической целесообразности не вызывает сомнения. Юридическая оценка дана в особых мнениях судей» 264.
Интересно, что, то же самое можно сказать в отношении другого Постановления Конституционного Суда посвященного вопросам конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации265.
Ставший предметом судебного разбирательства федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 266 (далее – федеральный закон) в ст.3.1 устанавливает общее основание для привлечения к ответственности и далее определяет целый перечень отдельных деликтов и санкций за их совершение.
В соответствии с п.4 ст.9 федерального закона, непринятие мер по устранению причин, в пределах своих полномочий, послуживших основанием для вынесения предупреждения Президентом Российской Федерации, является основанием для роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Роспуск оформляется федеральным законом, инициатором которого выступает Президент Российской Федерации.
Примерно по тем же основаниям, в соответствии со ст.29.1 федерального закона, Президент может отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности.
Реализация указанных мер ответственности характеризуется крайней громоздкостью процесса, так как предполагает судебные процедуры до вынесения предупреждения и достаточно длительный срок для добровольного устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения.
В соответствии с п/п. «б» и «в» п.1 ст. 26.9 федерального закона за нарушение финансовой дисциплины, п.3 указанной статьи устанавливается возможность введения временной финансовой администрации, а п.4 предусматривает временное осуществление полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов федеральными органами исполнительной власти, с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Хотя в целях возможности реализации данных санкций были приняты необходимые изменения в Бюджетный Кодекс Российской Федерации267, до сих пор нет соответствующих изменений в процессуальное законодательство.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
