180850 (584084), страница 2
Текст из файла (страница 2)
В 1995 году в России началась реформа местного самоуправления, которая предполагала создание самостоятельных бюджетов только в территориальных единицах (населенных пунктах или их группах), имеющих статус муниципального образования. При этом согласно Федеральному закону от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», ни один населенный пункт независимо от его размеров и налоговой базы не может быть лишен права получить данный статус. Пытаясь адаптировать эти нормы к российским реалиям, субъекты РФ пошли двумя путями. Одни из них (например, Костромская область, Республика Марий Эл и др.) предоставили статус муниципальных образований городам областного (республиканского, краевого) подчинения и бывшим административным районам. В состав последних вошли малые и средние города, поселки и сельские поселения (объединенные в сельские администрации – бывшие сельсоветы) со своими сметами доходов и расходов (по существу, бюджетами). Другие субъекты РФ (например, Новосибирская область) напрямую реализовали заложенный в федеральном законодательстве поселенческий принцип организации местного самоуправления, предоставив статус муниципальных образований всем (или большинству) населенным пунктам региона независимо от численности их населения и прежнего административного статуса. Одновременно были созданы промежуточные территориальные уровни государственного управления (фактически те же административные районы) со своими бюджетами.
При этом оба подхода противоречат действующему федеральному законодательству. Первая модель (самоуправление на уровне районов) лишает население права на осуществление полноценного местного самоуправления в пределах поселений, в том числе в достаточно крупных городах, являющихся административными центрами районов. Вторая модель предусматривает создание дополнительного, не установленного федеральным законодательством, подуровня низового звена бюджетной системы с неясным правовым статусом.
Фактически в России сохраняются унаследованные от дореформенного периода четыре уровня административно-территориальных единиц: Федерация – субъекты РФ – города республиканского, краевого, областного, окружного (далее – регионального) подчинения и районы – города районного подчинения, поселки и сельсоветы. То есть фактически существуют местные административно-территориальные единицы двух иерархических подуровней. В законодательстве, в том числе в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, упоминаются только три уровня: Федерация – субъекты РФ – муниципальные образования (соответственно нет закрепленного в законодательстве разделения расходных полномочий и доходных источников между разностатусными местными бюджетами). Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления могут
образовываться во всех типах перечисленных административно-территориальных единиц. В большинстве субъектов РФ муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы по территориальному принципу, то есть на уровне городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на финансирование на основе смет доходов и расходов. В отдельных субъектах РФ муниципальные образования и местные бюджеты были созданы по поселенческому принципу, то есть на уровне городов, поселков и сельских администраций. В ряде субъектов РФ формально появились разностатусные муниципальные образования, при этом взаимоотношения бюджета субъекта РФ реально осуществляются только с районными.
Для разрешения названного противоречия между фактически существующими и законодательно закрепленными уровнями бюджетной системы РФ на местном уровне целесообразно выделить два подуровня – территориальный (районный) и поселенческий (муниципальный) – и придать им разный статус. В настоящее время высказываются различные варианты осуществления этого процесса, но наиболее оптимальными являются два: первый вариант реформирования местного уровня бюджетной системы РФ на основе федерального законодательства о местном самоуправлении и второй – на основе законодательства об организации органов государственной власти субъектов РФ.
Первый предполагает, что на местном уровне могут существовать только органы местного самоуправления (муниципальные образования). Хотя решениями Конституционного суда РФ, установлено, что субъекты РФ имеют право формировать на территориальном уровне выборные государственные (районные) органы, однако бюджетное и налоговое законодательство фактически будет блокировать создание местных бюджетов и налогов, не относящихся к ведению органов местного самоуправления, как это и происходит в настоящее время.
Для полноценной реализации этого варианта, обеспечивающей достижение целей реформы бюджетных взаимоотношений, необходима существенная доработка Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон).
В действующей редакции Закона (п. 2 ст. 6) ряд базовых общественных услуг указан в перечне вопросов местного значения как «организация, содержание и развитие» соответствующих муниципальных учреждений либо «создание условий». Это допускает их толкование в спектре от полной ответственности за предоставление соответствующих услуг до ответственности за содержание зданий, где расположены те или иные муниципальные учреждения. Поскольку некоторые из указанных функций относятся к числу конституционных гарантий, в законодательстве о местном самоуправлении и следующем ему в данном случае Бюджетном кодексе РФ реализована концепция наделения по этим вопросам органов местного самоуправления «отдельными государственными полномочиями», требующими особого финансирования за счет средств, переданных из вышестоящих бюджетов, а также формирования бюджетов двух и более видов (собственно местного и по переданным полномочиям) в составе местных бюджетов.
Данная концепция фактически требует, чтобы собственные (местные) налоги использовались только на финансирование ограниченного и, по сути, произвольно выбираемого муниципальным образованием круга вопросов, тогда как основная часть расходов местных бюджетов должна формироваться за счет иных (переданных) доходов либо отчислений от регулирующих налогов, либо целевой финансовой помощи. Вследствие этого теряется связь между уплатой налогов и предоставлением услуг, местные власти не несут ответственности за объем и качество большей части бюджетных услуг, местные бюджеты попадают в полную зависимость от финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ и т.д.
Таким образом, необходим коренной пересмотр данной концепции путем включения в перечень вопросов местного значения в явном, не допускающем неоднозначного толкования виде ответственности органов местного самоуправления за предоставление базовых общественных услуг (прежде всего общее образование, медицинское обслуживание, социальное обеспечение, организация предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т. д.) и их финансирования из местного бюджета на общих основаниях (главным образом за счет собственных налогов и нецелевой финансовой помощи при возможном использовании целевых субсидий, покрывающих часть затрат на определенные расходы). Кроме того, данный перечень должен содержать обязательный (минимальный) круг вопросов, за решение которых несет ответственность то или иное муниципальное образование. Право муниципальных образований на указание в своем уставе дополнительных функций должно касаться только иных общественных услуг (вопросов).
С одной стороны, действующее законодательство не содержит такого понятия в соответствии с принципом равенства прав муниципальных образований и недопустимости подчиненности одного из них другому. С другой стороны, Законом установлено, что если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, то разграничение предметов ведения и источников доходов местных бюджетов осуществляется законом субъекта РФ. Данные нормы противоречат друг другу и не позволяют провести вертикальное разграничение расходных и налоговых полномочий между муниципалитетами разных территориальных уровней.
Исходя из этого, необходимо законодательное закрепление понятия «муниципальные образования с разным статусом» и фактически – принципа вхождения одного муниципального образования в состав другого. Для этого целесообразно использовать понятия «муниципальное образование, непосредственно входящее в состав субъекта РФ» и «иные муниципальные образования». Муниципальные образования первого типа (районы и города областного значения) должны быть перечислены в конституции субъекта РФ. Их состав (границы, перечень) может меняться только путем внесения изменений в конституцию субъекта РФ. Иные муниципальные образования входят в их состав и могут образовываться в любом населенном пункте (или внутри него) с внесением изменений в устав муниципального образования.
Таким образом, в рамках данного варианта местные (районные и муниципальные) бюджеты должны иметь разный правовой статус с четким разграничением полномочий между двумя уровнями бюджетной системы субъекта РФ. Это потребует разработки правовых основ формирования и функционирования нового института публичной власти – государственной власти местного (районного) уровня, включая определение его территориальных основ. Данный комплекс вопросов необходимо будет решить в специальной главе Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Поскольку ее основой могут служить уже разработанные в данном законе позиции, а также ряд положений Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», решение этой задачи может быть проведено в достаточно сжатые сроки. Однако с точки зрения тактики проведения реформ каждый из этих вариантов имеет свои преимущества и недостатки.
Первый вариант не требует внесения принципиальных изменений в структуру налогово-бюджетного законодательства, позволяя использовать устоявшиеся категории для отражения двух подуровней местных бюджетов. И что еще более важно, институт местного самоуправления, при всех недостатках его становления, закреплен в законодательстве и общественном сознании и полностью отвечает за реформы бюджетных отношений, направленные прежде всего на повышение самостоятельности и ответственности органов власти перед населением. Имеет значение также то, что в большинстве субъектов РФ либо юридически, а еще чаще фактически уже существуют муниципальные образования разного статуса, что значительно облегчит и ускорит проведение реформы бюджетного устройства. Исходя из этого, именно данный вариант следует рассматривать как приоритетный.
В то же время его реализация может оказаться заблокированной из-за отсутствия корректного способа решения перечисленных выше проблем действующего законодательства о местном самоуправлении. Подготовка соответствующих поправок потребует значительного времени, а их принятие может натолкнуться на конституционные ограничения Кроме того, в условиях хроническойразбалансированности местных бюджетов необходимое для осуществления данного варианта расширение сферы вопросов местного значения и отказ от концепции наделения местного самоуправления отдельными государственными полномочиями могут быть негативно восприняты органами местного самоуправления.
Если эти проблемы не будут решены, потребуется реализация второго варианта. Его основной недостаток – необходимость создания нового института (уровня) власти, меняющего не суть, а форму реализации местных функций. Кроме того, большинство субъектов РФ будут вынуждены очередной раз проводить реорганизацию местного уровня управления (причем для изменения статуса районов потребуется проведение референдумов). Все это повышает риск для успешного реформирования бюджетной системы РФ. В то же время данный процесс будет иметь более четкую правовую базу и в случае одновременного проведения иных структурных преобразований сможет в достаточно сжатые сроки обеспечить повышение управляемости бюджетной системой и переориентацию местного самоуправления на выполнение именно местных, а не государственных или смешанных функций.
Кроме того, за последние годы произошли столь существенные изменения в экономике и социальной сфере, в политической и общественной жизни страны, что они не могут не сказаться на необходимости коренного пересмотра правовых норм, в том числе и в области бюджетных отношений.
Также необходимо отметить, что перечисленные выше законы касались именно основ бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации и не затрагивали конкретных норм регламентации бюджетных отношений, особенно на региональном и местном уровнях. Обычно такие базовые законы дополняются и развиваются в положениях (правовых нормах), составляющих содержание специальных законов или подзаконных актов. Однако в данном случае базовые бюджетные законы не были дополнены соответствующими нормативными актами специального назначения, а потому процесс правового развития многих норм, лишь обозначенных в базовых законах, не состоялся. В результате значительное большинство норм, которые имелись в базовых законах, не могли применяться в силу изменившихся обстоятельств либо нуждались в специальном толковании.
Правовое регулирование бюджетных отношений, регламентируемое вышеназванными законами, оказалось крайне неравномерным. Так, в нем практически полностью отсутствовали нормы, регламентирующие процесс исполнения федерального бюджета, функции контроля за исполнением бюджета, отношения бюджета с предприятиями и организациями государственной и негосударственной форм собственности и т.д. Также эти законы не определяли ответственность участников бюджетного процесса за недофинансирование, нецелевое использование денежных средств, невозврат бюджетных ссуд и другие бюджетные правонарушения. Правовые нормы, регулирующие ответственность, в вышеназванных законах либо вовсе отсутствовали, либо содержались в подзаконных актах.
Так, не случайно многие процессы, протекающие в бюджетной сфере, регулировались, как правило, нормативными актами, принятыми на федеральном уровне исполнительными органами власти. Но такие нормативные акты порою входили в противоречие с конституционными нормами, отражающими демократические, федеративные начала в модели российской государственности, не были увязаны в единую систему и, что самое главное, не были пронизаны единой идеей становления и развития бюджетного федерализма. Отсутствие законодательства, регулирующего бюджетные правоотношения, и механизмы ответственности за их нарушение, порождало целый ряд отрицательных социально-экономических последствий. Среди них наиболее ощутимыми являлись:
произвольное финансирование отдельных видов расходов и предметных статей, оформляемое в последующем многочисленными изменениями и дополнениями к принятому закону о федеральном бюджете на соответствующий год; нецелевое использование бюджетных средств и финансирование расходов, не предусмотренных законом о бюджете;
- хроническое недофинансирование и задержки с финансированием;
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
