А.И. Соловьёв - КОЛЕБАТЕЛЬНО-МАЯТНИКОВЫЙ МЕХАНИЗМ ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ К ОБОСНОВАНИЮ КОГНИТИВНОЙ МОДЕЛИ (I) (1185612), страница 4
Текст из файла (страница 4)
Одним словом, государство неизбежносовмещает разные формы активности (а следовательно – и целеполагания),9качественно отличающиеся друг от друга по источникам инициирования решений,информационной базе, пространственно-временным и иным ресурсам, акторам идругим параметрам.Снижает эвристический потенциал когнитивных моделей ПГР и интерпретацияданного процесса как производства исключительно публичных решений. Даже теавторы, которые признают способность государства к целеполаганию в теневом иполутеневом режиме, не видят в подобной практике имманентную составляющуюмеханизма ПГР. Между тем очевидно, что немалую часть своих решенийгосударство вырабатывает (и даже осуществляет) в формах, принципиальноисключающих публичное оглашение целей.
При этом речь идет не только о тайныхоперациях, которые могут вписываться в проводимый политическим руководствомкурс, но могут и отклоняться от него (либо даже быть результатом преступнойсамодеятельности различных силовых ведомств). Многие решения, принимаемыегосударственными органами, хотя и затрагивают интересы населения, по самойсвоей сути не рассчитаны на публичность. В свою очередь, последняя нередкоиспользуется как средство манипулирования общественностью, что ведет кизменению соотношения сил бюрократических и политических структур.
Все этопозволяет утверждать, что публичность принимаемых государством решений естьскорее не норма, а распространенное следствие деятельности госучреждений.Коротко говоря, «государственная политика» (тем более – публичная) – лишьодна из форм активности государства, отнюдь не отражающая его специфики. Вкачестве совокупности целенаправленных долгосрочных действий она постоянносочетается с другими формами активности. Эти формы активности государства каквластно-регулирующей системы мы рассмотрим чуть ниже, сейчас же достаточноотметить, что они довольно существенно варьируются по целому ряду параметров(интенсивность, соотношение стихийности/сознательности, ресурсная оснащенностьи т.п.) [см.
Соловьев 2004 а: 59-64].Как бы то ни было, важно видеть, что государство одновременно действует нетолько в разных сферах, но и в разных форматах, используя различные механизмы иуровни целеполагания. Поэтому широко распространенное мнение, в соответствии скоторым государство всегда осуществляет свои цели посредством «публичнойполитики», есть не более чем заблуждение, точнее, следствие логической ошибки,порожденной стремлением теоретиков «облагородить» процесс ПГР, представитьего более целостным и внутренне непротиворечивым.Множественность форм и видов активности государства свидетельствует оразнообразии имеющихся у него схем принятия решений, т.е. способов определенияповестки дня, согласования позиций, вычисления альтернатив и т.д.
Устанавливая иреализуя свои цели, государство может варьировать критерии оценки ситуации,принципы решения стоящих задач, а также управленческие технологии.Суммируя вышесказанное, следует констатировать, что большинствотеоретических моделей по преимуществу идеализируют государство и егодеятельность. Отсюда – усеченность эмпирической базы их когнитивных моделей,что препятствует постижению специфики данного института как субъекта принятиярешений.Специфика государства как субъекта принятия решенийНа наш взгляд, к числу параметров, раскрывающих специфику государства каксубъекта принятия решений, относятся: (а) особенности строения и функции этогоинститута; (б) его основные контрагенты; (в) отличительные черты объекта10государственного управления, а также внешней среды; (г) формы поведенческойактивности государства; (д) типы взаимодействия между государством и объектомуправления; (е) виды решаемых им задач и (ж) свойственные ему этапы принятия иреализации решения.
Не имея возможности подробно осветить все эти аспекты,остановимся лишь на самых принципиальных.Основополагающей морфологической характеристикой государства являетсясинтез властвования и управления. Первый формат действий связан с упорядочениемвзаимоотношений элитарных и неэлитарных слоев, поддержанием совместнойдеятельности людей по распределению власти и обеспечением таких функций, какбезопасность населения, реализация высшего суверенитета и т.д.
Применение власти(для упрочения доминирующих позиций той или иной социальной группы)неизбежно сопряжено с насилием, а также с сохранением определенных групповыхприоритетов (что предполагает известную произвольность – с юридической точкизрения – действий правящих кругов). В то же время в качестве оператора управлениягосударство выступает макросоциальным институтом, призванным осуществлятьцеленаправленное регулирование общественных отношений в интересах всегосоциума. В этой своей ипостаси государство нацелено на производствообщественных благ, компенсацию изъянов рынка и неравенства доходов,ограничение естественных монополий, преодоление информационного разрыва вобществе и т.п.
Подобные управленческие задачи предполагают ужепреимущественное использование правовых средств и легальных методоввзаимодействия, достижение всеобщего согласия, исполнение правил и процедур,юридическую ответственность управляющих.Таким образом, ПГР представляет собой ни что иное, как встраиваниеинституализированныхуправленческихструктур,ориентированныхнаобщесоциальные цели, в систему властного доминирования некой социальнойгруппы, использующей для обеспечения своих позиций властно-принудительныесредства. Механизм ПГР отличает тонкое сочетание технологий власти иуправления, которое не покрывается ни нормативно-правовой моделью принятиярешений (постулирующей функционирование государства как структуры,реализующей общий интерес), ни идеальными формами «мыслительного процесса»властей предержащих [Starling 1998: 276]. По сути дела процесс ПГР подразумеваеттрансформацию статусов властвующих и подвластных в позиции управляющих иуправляемых.
Речь идет о своеобразном синтезе ассиметричных статусных позиций,при которых властвующие (подвластные) вынуждены сужать (расширять) своиполномочия в соответствии с правовыми нормами и организационнымитребованиями, обеспечивающими их согласованные действия в поле управления.Обретаемые в результате управленческие статусы и роли предполагают уже новую,специфическую иерархию и субординацию, комбинацию вертикальных игоризонтальных взаимозависимостей.Подобная двойственность государства означает, что управление – лишь один,причем иногда и не самый главный, аспект функционирования политическойсистемы. Решение административно-управленческих задач не только не меняет еебазовые параметры, но и может оказаться на периферии внимания правящих кругов.Хорошо известно, например, что в преддверии парламентских и особеннопрезидентских выборов (и некоторое время после них) управленческие задачи какбы отходят на второй план и аппарат государства переключается на обеспечениепреемственности власти либо ее трансформацию в связи с гипотетической сменойполитической команды.
Вместе с тем именно осуществление функции управления11является главным показателем эффективности государства как регулятораобщеколлективных интересов.Отсюда следует, что использование государством механизмов принятия решенийв целях управления всегда идет параллельно, одновременно с поддержанием статусаправящего режима. Не случайно ряд ученых полагает, что «ввод» информации вполитическую систему не обязательно приводит к созданию правил управления, ауже созданные правила могут и не исполняться властью [Ф.В.Риггс]. Короткоговоря, механизм ПГР содержит в себе особого рода социальный тумблер,позволяющий государству периодически переключаться с приоритетных задач вобласти управления на задачи укрепления власти (и наоборот).
Разумеется, такоепереключение не происходит автоматически. В результате механизм ПГР можетиграть и дисфункциональную роль с точки зрения как воспроизводства режима(например, когда рациональные методы планирования вступают в противоречие сволюнтаризмом правящих кругов), так и собственно управления (еслиуправленческие задачи решаются методами, приспособленными для завоевания иудержания власти).Важно подчеркнуть, что описанная двойственность механизма принятиярешений присуща любому государству.
Политики не в состоянии выполнятьадминистративно-управленческие задачи, а административно-управленческийаппарат, независимо от уровня своей политической ангажированности ипрофессионализма, не способен взять на себя функции завоевания и осуществлениегосударственной власти. При этом только часть чиновников может находиться вовластной сцепке с политиками, влияя на использование таковой*.В ряду ключевых параметров государства следует отметить также попреимуществу публичный характер его деятельности (дискурсивность, позволяющаявовлекать в процесс целеполагания не только профессионалов, но и общественность,наличие тех или иных форм общественного контроля над деятельностью центравласти [Желтов 2004: 29-36] и т.п.), сочетающийся с полутеневыми и теневымиспособами диагностики проблем и согласования позиций.
Особого упоминаниязаслуживает и внутренняя дезинтеграция рассматриваемого института, егоагрегативная природа, что выражается в:– институциональной диверсификации структур власти и управления (наличиеразнообразных линейно-организационных, вертикальных и горизонтальныхобразований);– высокой степени самостоятельности органов власти и управления,конкурирующих между собой за функции и бюджетные ресурсы;– определенной автономии аппарата по отношению к ролевым нормам итребованиям;– существование наряду с официально признанным центром власти и управлениямножества других источников силы и влияния (территориальных, местных,*«В условиях демократии невозможно переложить ответственность наадминистративный аппарат ни путем ее делегирования, ни путем заключенияконтрактов (с властью – А.С.), ни любым другим путем. Политики в исполнительнойвласти договариваются с должностными лицами, но они это делают зная, что ихпартнеры в административной системе не претендуют на передачу власти, что онимогут приостановить любое соглашение при политической необходимости, и онипонимают, что в условиях быстрых политических перемен их распоряжения могутустаревать быстрее, чем хотелось бы.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
